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En el presente artículo abordaremos la temática atinente a los mecanismos de control del poder político con los que cuentan los representados a los fines de vigilar el uso que de la soberanía delegada hacen quienes son elegidos como sus representantes. Asimismo, profundizaremos mediante una mención especial en el papel que la “judicialización”, como mecanismo de accountability, desempeña en tal sentido.
Partiendo, pues, de la necesidad de controlar a los que ejercen el poder, así como el hecho de que el “poder es naturalmente invasivo y se lo debería refrenar en sus intentos de transgredir los límites que le son asignados” (Madison, El Federalista, citado por O’Donnell, 2001: 3), encuadramos a la
En tal sentido, el concepto de
Arato (2002:59) entiende a la
En el concepto genérico de
La
Como crítica a esta forma de
Junto a la
Suele destacarse que la
Podemos concluir, por consiguiente, que un gobierno es políticamente responsable (
Las formas legal o política de
En este sentido, cuando el control sea ejercido entre agencias estatales estaremos frente a la
Por AH designamos, entonces, una serie de interacciones entre agencias estatales que se controlan entre sí, y engloba tanto situaciones de sanción por acciones y/u omisiones ilegales, como actuaciones preventivas y disuasivas. Agencias estatales que interactúan, se controlan y equilibran mutuamente (1).
La idea de separación de poderes, o más específicamente, de institucionalizar los pesos y contrapesos, según Przeworski (2002:76), ha tenido orígenes distintos en los diversos países. Así, en la Francia revolucionaria, el peligro era la soberanía parlamentaria: como el Parlamento era la expresión máxima de la voluntad popular, no había nada que le impidiera ejercer su función legislativa de un modo absolutista, siendo por este motivo, el veto real sobre la legislación, los mandatos cortos en los cargos u otros mecanismos moderadores, necesarios para limitar el fervor del Parlamento. En cambio, señala, en muchos otros países –particularmente aquellos que adoptaron instituciones presidencialistas– el poder que debía ser moderado era el del Ejecutivo, citando que en su “Discurso de Angostura” (1818), Simón Bolívar evidenciaba la amenaza de una dictadura ejecutiva.
En definitiva, la AH descansa en la “existencia de agencias estatales que tienen autoridad legal y están tácticamente dispuestas y capacitadas
Menester es precisar que este tipo de control no comprende cualquier tipo de interacción intragubernamental, sino aquellas que son llevadas adelante por una agencia estatal con la finalidad de prevenir, cancelar, reparar y/o castigar acciones de otra de ellas que se entienden ilegales o ilegítimas.
Así, dentro de los diseños institucionales erigidos en AH podemos señalar el reconocimiento que en las constituciones se hace de la autonomía de los distintos poderes por medio de la división e interrelación parcial, siendo concebidas muchas de ellas como instancias de control mutuo o de intercambio.
O’ Donnell (2001) explica que la vigencia de la AH deriva naturalmente de la prohibición de
La doctrina del Derecho Constitucional erige límites al poder de los gobernantes a través del reconocimiento de derechos, libertades, garantías y mediante el recurso a la división de poderes y controles mutuos entre los diversos órganos.
La interconexión que media entre división de poderes y garantía de derechos, al asegurar reconocimiento de libertades individuales frente al avance del poder estatal, importa salvaguardas institucionales contra intromisiones ilegales de los funcionarios del Estado ante los ciudadanos. Pero, si bien la división de poderes es pilar del Estado de Derecho, requiere un complemento necesario que es el de la existencia de controles efectivos al ejercicio del poder.
Frente a ello, el juez ha de ser la primera trinchera donde se contenga el poder en aras de garantizar los derechos de las personas, actuando frente al legislador y frente a la administración pública. Se trata de que el juez sea “el poder que detenga al poder”. (Solano Carrera: 2008).
Destacamos que, para que la AH sea efectiva, es necesario que además de existir una agencia estatal legalmente autorizada para actuar, medie una serie de organismos entre los que se encuentran, en última instancia, los tribunales superiores; caso contrario, las investigaciones llevadas a cabo por otros organismos quedarían en la nada.
En el caso de los jueces, la posibilidad de que se invaliden sus sentencias importa una sanción importante. Por ello la anulación de sus decisiones puede ser parte de la
En los últimos años se ha enfatizado el rol que pueden cumplir las cortes en limitar el poder de los gobiernos en beneficio de los derechos individuales, ampliamente considerados como importantes factores en la consolidación y profundización democrática (Couso, 2004).
Como corolario destacaremos que mediante la separación de los poderes, el reconocimiento de derechos, el sistema de pesos y contrapesos, el constitucionalismo busca generar instituciones que limiten el ejercicio arbitrario del poder por parte del Estado (4).
De otro costado, dentro de estas relaciones horizontales podemos distinguir aquellas movilizadas cuando una agencia determinada ha traspasado ilegítima o ilegalmente su propia jurisdicción y, de tal modo, ha invadido la de la primera o de una tercera. Esta modalidad es llamada por O’ Donnell (2001) como
Configuran defectos de este modo de control, en primer lugar, su actuación reactiva, y por ello intermitente, frente a transgresiones de otras instituciones, esto es, una vez que el accionar ilegítimo ya se ha consumado; en segundo lugar, que los conflictos que pueden generarse entre las agencias involucradas suelen tener grandes costos institucionales, a lo que se agrega que quienes denuncian irregularidades en este ámbito generalmente son vistos como movilizados por cuestiones políticas, lo que dificulta aún más una posible resolución del conflicto planteado.
Las deficiencias señaladas a la AH de balance dieron nacimiento a las agencias con
La
A través de las herramientas de control vertical se busca acortar la distancia entre representados y representantes manteniendo vigente la separación necesaria entre estos y aquellos, propia de un sistema representativo.
Sabemos que por medio de las elecciones, los ciudadanos pueden castigar o recompensar –cuanto menos de tanto en tanto– a los funcionarios elegibles en comicios, y que si bien las elecciones son el único medio para autorizar la representación política, no son la única herramienta vertical para que los políticos se responsabilicen por sus actos; por ello tienen que complementarse con una sociedad civil activa y con medios de comunicación autónomos (Peruzzotti y Smulovitz, 2002).
En el mismo sentido, Przeworski (2002:74) destaca que los mecanismos electorales, sean éstos prospectivos o retrospectivos, constituyen un instrumento débil de control popular, siendo la democracia la mejor forma de gobierno que jamás haya sido inventada, pero congénita y estructuralmente débil como mecanismo de control popular sobre los funcionarios; asimismo, la institución política que alguna vez fue el instrumento fundamental de
Según se desprende de lo anteriormente reseñado, dentro de las formas de AV engasta no sólo el mecanismo de control de las autoridades políticas derivado de las elecciones, sino también aquellos basados en acciones llevadas a cabo por asociaciones, movimientos de ciudadanos y actuaciones mediáticas. Su finalidad es monitorear el comportamiento de los funcionarios, exponiendo y denunciando actos ilegales y activando, en su caso, a las agencias horizontales de control.
Forman parte, entonces, de este mecanismo de
Como ventajas por sobre el mecanismo de AV por excelencia –las elecciones–, las otras modalidades de AS pueden ejercerse entre elecciones, no tienen fecha fija y pueden activarse a pedido, además de no requerir mayorías especiales o atribuciones constitucionales para ponerse en funcionamiento. Permiten a los ciudadanos centrarse en aquellas políticas –o políticos– que quieren controlar.
Se diferencia la AS tanto de la AV electiva como de su par horizontal, por la circunstancia de que las sanciones a que da lugar son simbólicas más que formales, sin perjuicio de que si por medio de ella se activa el mecanismo horizontal de control, pueda dar lugar, indirectamente, a un castigo formal.
La AS es, entonces, un mecanismo de control vertical no electoral de las autoridades políticas basado en las acciones de un amplio espectro de asociaciones y movimientos ciudadanos así como en acciones mediáticas. Intenta auscultar el comportamiento de los funcionarios públicos, denunciar sus actos ilícitos y poner en funcionamiento los mecanismos horizontales de control.
Puede canalizarse por vías institucionales y no institucionales.
Si bien la idea de
Tres tipos de estrategias se distinguen en la AS: (a) la jurídica, (b) la movilizacional y (c) la mediática.
La (a)
Acrecienta esta estrategia el surgimiento de una serie de ONG centradas en la protección de determinados derechos sociales, civiles, culturales, económicos, etc. (vgr. de índole ambiental), quienes ven respuesta en sus pretensiones atento la ampliación del elenco de sujetos legitimados para reclamar por ante los estrados judiciales, ya sea mediante reconocimiento legal o pretoriano –vgr. intereses difusos–.
La (b)
Una aclaración se impone: no se trata aquí de los movimientos sociales por los cuales se alcanzaron determinadas reivindicaciones en reconocimiento de derechos o defensa de intereses de algunos sectores, sino de aquella movilización susceptible de efectivizar la
Por su intermedio se logra que un problema se torne visible, interesando a la opinión pública sobre el punto, con el consiguiente costo reputacional para los agentes involucrados. Su efectividad dependerá de la importancia de la movilización y de la cantidad de actores que congregue, así como de la evaluación que los funcionarios públicos tocados por ella hagan de los costos que puedan implicar estas denuncias, ya que al considerar que los mismos revisten gravedad, tratarán de revertir decisiones susceptibles de generarlas. Su peso hará que se pongan en movimiento mecanismos formales de sanción.
En Argentina pueden citarse casos emblemáticos como el de “María Soledad” o el del “soldado Carrasco”, donde en ambos un homicidio dio lugar a un reclamo de justicia y a una movilización social tendiente a garantizar la transparencia de la investigación y del proceso judicial, en aras de evitar obstrucciones de las autoridades públicas actuantes y/o sospechadas. Asimismo, en uno y otro caso, el movimiento local despertó a la opinión pública con la consiguiente reacción de la prensa, culminando cada uno con una condena judicial. Logrado el cometido, el movimiento social originado por el caso se disolvió.
La (c)
Puede llevarse a cabo por periodistas individuales, por un medio particular, por ciudadanos, por asociaciones civiles. Ejemplo de ello: la aparición y proliferación de periodismo de investigación a nivel regional, nacional y local, tendiente a cristalizar actos de corrupción y abusos.
Los medios tienen un gran poder para poner temas en el orden del día, para acelerar decisiones, para provocar la actividad de los funcionarios, etc., situación ésta no desconocida por los ciudadanos, quienes con más asiduidad originan sus reclamos a través de la prensa (5).
Peruzzotti y Smulovitz (2002) concluyen que la AS tiene más chances de ser eficaz cuando interactúan las tres estrategias mencionadas, esto es, cuando para lograr sus metas los ciudadanos no sólo inician una acción legal, sino que apoyan esas acciones en algún tipo de movilización y exposición en los medios, situación que garantiza mayores probabilidades de éxito.
Destacan que los mecanismos sociales también pueden lograr la activación de mecanismos horizontales cuando la movilización legal –individual o social– activa procedimientos judiciales o el accionar de los organismos de supervisión.
En tanto las peticiones legales deben ser obligatoriamente respondidas por las autoridades estatales, cuando los individuos o asociaciones tienen éxito en dichas presentaciones consiguen usar los poderes coactivos del Estado tanto para perseguir como para defender sus intereses. Por estas razones, algunos autores han afirmado que la movilización legal puede ser considerada la forma paradigmática de participación democrática, siendo además la única forma de
Al referir a las estrategias por medio de las cuales se ejerce la
La judicialización de la política, en lo que aquí nos interesa, puede asumir alguna de las siguientes formas:
i.- aumento en la intervención de las cortes en la redefinición de políticas públicas que ya habían sido decididas por agencias políticas como las legislaturas o los ejecutivos;
ii.- utilización de los procedimientos judiciales ordinarios para la resolución de demandas sociales y políticas;
iii.- aparición de nuevas reglas y procedimientos cuasi judiciales en ámbitos de negociación y decisión no judiciales (Smulovitz, 2001).
La primera manifestación engasta en los procedimientos tradicionales de
La judicialización involucrada en el punto i) alude específicamente a la revisión de decisiones políticas adoptadas por órganos con competencia constitucional o, como en el caso argentino, donde el control de constitucionalidad es difuso, por una mayor intervención de los jueces en cuestionamientos constitucionales.
La contenida en el punto ii) atañe a un mayor uso por parte de los actores sociales de los instrumentos judiciales ordinarios para canalizar asuntos que involucren a funcionarios públicos o decisiones políticas y/o sociales (vgr. en nuestro país, el aumento de casos previsionales llevados por ante el Poder Judicial); y la iii) alude a la existencia de otros escenarios en donde demandas cuasi judiciales se utilizan para hacer demandas políticas y/o sociales. Conforme estudios que se citan, han ido aumentando en nuestro país las manifestaciones implicadas en los apartados ii) y iii), no así la sindicada en el apartado i), a diferencia de lo que ocurre en otras democracias, por caso Estados Unidos.
John Ferejohn (2002), por su parte, sindica como manifestaciones del fenómeno de judicialización que pueden ser de interés en materia de
Carlo Guarnieri (2003) advierte la existencia de judicialización en cuestiones que supra hemos apuntado como formas de control propias de la
La judicialización es, por lo apuntado, una herramienta valiosa para producir control y costos, porque el procedimiento propio jurisdiccional supone someter el comportamiento de las autoridades públicas al examen de un tercero imparcial lo cual hace que los implicados (funcionarios) deban justificar su conducta.
En tanto la judicialización obliga a rendir cuentas y justificar conductas, permite alcanzar dos de los objetivos específicos de la
De todo lo relacionado se desprende que un control eficaz y efectivo de nuestros representantes requiere una mixtura de mecanismos de
En la actualidad, un régimen de
Conocido es que a lo que más temen, en los últimos años, quienes ejercen el poder es a la repercusión mediática negativa que puede tener su accionar, con el inevitable costo en materia electiva que puede importar para sus aspiraciones políticas y la consiguiente –probable– investigación y sanción formal de su conducta por parte de los órganos del Estado dispuestos a tales fines. Esperable y deseable es, entonces, que por medio de la sociedad civil y la esfera pública, la democracia recupere parte de su carácter participativo perdido. Pieza fundamental en la rendición de cuentas y responsabilización de los funcionarios públicos es la mayor actuación del Poder Judicial, ya sea por el ingreso en áreas que antes estaban excluidas de su conocimiento o por una ampliación en la legitimación de actores que pueden excitar al órgano jurisdiccional en aras de obtener una respuesta o por un crecimiento en el elenco de derechos e intereses susceptibles de ser garantidos y/o efectivizados mediante su intervención. Este mayor activismo judicial da lugar al fenómeno denominado “judicialización de cuestiones políticas”, del que ha pasado a interesarse la Ciencia Política en recientes investigaciones, siendo de opinión de quien escribe que este mayor protagonismo, lejos de importar un atentado a las instituciones democráticas, identifica –y conduce– a una democracia más fuerte, ya que la existencia de un Poder Judicial presente y activo importa una sociedad donde los derechos de sus habitantes se encuentran mejor resguardados.
• Arato, Andrew, Controlando la Política. Ciudadanos y Medios en las Nuevas Democracias Latinoamericanas, Cap. 2: “Accountability y Sociedad Civil”, Editorial Temas, año 2002.
• Couso, Javier, “Consolidación democrática y Poder Judicial: Los riesgos de la judicialización de la Política”, Revista de Ciencia Política, Volumen XXIV, Nº 2, 2004, 29-48.
• Ferejohn, John, “Judicialización de la política, politización de la ley”, Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales. Universidad Autónoma de México, 2002 http://redalyc.uaemex.mx.
• Guarnieri, Carlo, Judicialismo, Ed. Hammurabi, Bs. As., 2003.
• Guarnieri, Carlo – Pederzoli, Patrizia, Los Jueces y la Política. Poder Judicial y Democracia, Ed Taurus, Madrid 1999.
• O’Donnell, Guillermo, Accountability Horizontal: La institucionalización legal de la desconfianza política, Posdata, Revista de Reflexión y Análisis Político, Nº 7, Buenos Aires, mayo de 2001, pp 11-34.
• Peruzzotti, Enrique- Smulovitz, Catalina, Controlando la Política. Ciudadanos y Medios en las Nuevas Democracias Latinoamericanas. Cap. 1: “Accountability Social: la otra cara del control”, Editorial Temas, 2002.
• Przeworski, Adam, Controlando la Política. Ciudadanos y Medios en las Nuevas Democracias Latinoamericanas, Cap 3: “Accountability Social en America Latina y mas allá”, Editorial Temas, Año 2002
• Solano Carrera, Luis Fernando, “ La Justicia Constitucional y Separación de Poderes; Corte Suprema de Justicia de la Nación. República Argentina”, Investigación de Derecho Comparado. Investigaciones 1-2 (2008), Buenos Aires, 2008, Año XII.
• Smulovitz, Catalina, “Judicialización y Accountability Social en Argentina”, trabajo presentado en el XXII Internacional Conference de la Latin American Studies Association-Washington D.C, Septiembre 2001■
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*) Abogada, Doctorando en Ciencia Política, UNC
1) Comenta O’ Donnell (2001:4) que la idea de que la división y balance pueden producir controles mutuos entre los temidos poderes es tan vieja como Aristóteles y Polibio, siendo Madison quien, persuadido de que una simple separación de poderes no era suficiente garantía, propugnó que los poderes mejorarían su mutuo control si cada uno tenía jurisdicción sobre algunas importantes atribuciones de los otros, por lo que, contrariamente a lo que suele creerse, lo que la Constitución de Estados Unidos creó no fue una división de poderes sino un interpenetración parcial de poderes relativamente autónomos y equilibrados.
2) El impeachment es una figura del Derecho anglosajón (específicamente en Estados Unidos y Gran Bretaña) mediante el cual se puede procesar a un alto cargo público. El Parlamento o Congreso debe aprobar el procesamiento y posteriormente encargarse del juicio del acusado (normalmente en la Cámara Alta). Una vez que un individuo ha sido objeto de un impeachment, tiene que hacer frente a la posibilidad de ser condenado por una votación del órgano legislativo, lo cual ocasiona su destitución e inhabilitación para funciones similares. El término impeachment literalmente significa “bochorno”, y tiene su origen en la Edad Media, cuando el Parlamento inglés lanzó acusaciones contra el rey y sus colaboradores por derrochar caudales públicos, avergonzándolos. Las traducciones al español más comunes son “moción de censura”, “impugnación”, “impedimento”, o “acusación pública” (también se usa “juicio político”).
3) Libre de ataduras. Prohibición que impone un freno al absolutismo, ya que ningún ciudadano se encuentra fuera o por encima de la ley.
4) “Además de los componentes de la democracia electoral, (la democracia liberal) requiere, primero la au
