ESCUCHARpor Miguel Ángel Salvay*
El instituto de usucapión administrativa -o prescripción administrativa- reconoce como antecedente la ley 20396 -sancionada el 17 de mayo de 1973-. Esta ley se trasladó a las provincias mediante la ley 21477 -del año 1976- primero, y luego, con la ley 24320 -en el año 1994- sumó a los municipios
La normativa respondió a la intención de solucionar la situación de incertidumbre respecto de bienes que poseía el Estado pero que carecían de título formal.
Se trata de una herramienta de regularización dominial, que permite al Estado en sus tres niveles, regularizar aquellos títulos que, a pesar del transcurso del tiempo (más de 20 años) no están saneados; es decir, bienes adquiridos por el Estado por medio de posesión sin justo título, y que en virtud de ello no se encuentran registrados a nombre del Estado. Esta falta de registración impide a los Estados nacional, provincial o municipal invertir fondos en los inmuebles con el fin de mejorar la salud, educación, seguridad, infraestructura, servicios públicos, crear planes de viviendas, edilicios, etcétera.
En consecuencia, las leyes mencionadas son una herramienta importante que permite incorporar terrenos al dominio del Estado en sus tres niveles -nacional, provincial y municipal- a fin de que se pueda disponer de ellos adoptando medidas efectivas tendientes a satisfacer el interés público.
Esta ley no sólo permite el saneamiento dominial de donde se emplazan edificios públicos, sino también la regularización de tierras ociosas o abandonadas sobre la que los municipios y provincias ejercen derechos posesorios.
Ante las actuales e inminentes amenazas de usurpaciones, sumadas a las ya existentes en terrenos públicos y privados de toda la provincia de Córdoba, la aplicación y puesta en práctica del presente instituto se convierte en una herramienta útil y capaz de dar solución al problema habitacional de nuestro territorio provincial.
Por ello, es necesario determinar y poner en práctica un procedimiento con un funcionamiento efectivo, que permita compensar las prerrogativas estatales con las garantías de los particulares, cuya vigencia hace al equilibrio que debe existir entre la autoridad y la libertad. Es necesario la instrumentación de un cuadro de garantías que impida el desborde de la Administración en ejercicio de su poder público, evitando los perjuicios al patrimonio de los particulares o, que de un modo u otro, se afecten sus derechos fundamentales.
Es imprescindible que el procedimiento administrativo mediante el cual se aplique este instituto garantice el adecuado equilibrio entre la eficacia de la actuación administrativa y la imprescindible salvaguarda de los derechos de las personas.
1. Fundamentos de las leyes
La ley 24477, mediante la cual se le dio la facultad a las provincias argentinas de aplicar el instituto de la prescripción adquisitiva administrativa, hoy vigente, fue sancionada y promulgada el 17 de diciembre del año 1976 durante el gobierno de facto -integrado por una Junta Militar compuesta por las tres Fuerzas Armadas (la Armada, el Ejército y la Fuerza Aérea)-. La Junta Militar disolvió el Congreso y, en su lugar, creó la Comisión de Asesoramiento Legislativo (CAL), compuesta por nueve oficiales superiores (tres de cada fuerza), la cual quedó encargada de la sanción de los decretos/leyes.
Por estos motivos, técnicamente es un decreto/ley que, como tal, no cuenta con debates parlamentarios, sólo existen los motivos que llevaron a dictarla, brindados por Albano Eduardo Harguindeguy, general del Ejército Argentino y ministro del Interior de ese entonces, quien esgrimió: “Tengo el honor de elevar a la consideración de V.E. un proyecto de ley por el cual se establece la facultad de los poderes ejecutivos de las provincias para declarar la usucapión producida a favor del respectivo Estado Provincial, con sujeción a las mismas condiciones en que la ley 20396 autorizó al Poder Ejecutivo Nacional para hacer declaraciones de esa naturaleza con relación a inmuebles poseídos por el Estado Nacional. Como se dijo en el mensaje de elevación de la ley 20396, el hecho de la usucapión confiere un título jurídico inobjetable. Lo que aún falta, después de acaecido ese hecho, es dar al título una forma que lo haga susceptible de inscripción en los registros inmobiliarios. Si bien la forma corriente de declarar la usucapión consiste en una resolución judicial, la naturaleza de tal declaración no descarta la posibilidad de realizarla por vía administrativa, mientras no se trate de resolver una contienda entre partes, caso en la cual, sin duda, la usucapión sólo podría ser declarada judicialmente. El medio que con la ley proyectada se proporciona a los gobiernos provinciales para producir documentos registrables, servirá para atender a situaciones de emergencia como la que motivó la sanción de la ley 20396, en la que el interés público comprometido no permitía disponer del tiempo necesario para realizar en cada caso los trámites judiciales en la forma establecida en la ley 14159. Dios guarde a Vuestra Excelencia.” (Boletín Oficial de la República Argentina, 1976).
Posteriormente, el 11 de mayo del año 1994 se sancionó la ley 24320, mediante la cual se incorporó los municipios de la República Argentina al régimen de la ley 21477, dándoles la posibilidad de utilizar la prescripción adquisitiva administrativa dentro de su competencia.
Esta ley surgió como corolario de la reforma constitucional de 1994, “que perfiló y creó bases del nuevo Derecho Administrativo sobre pilares más democrático y participativos”. (Balbin, 2011).
Teniendo en miras el informe tratado en comisión en la Cámara de Diputados de la Nación Argentina, los fundamentos que arribaron para la sanción de este ley son, en primer lugar, que la ley 20396 estableció un trámite administrativo especial para la regulación de los títulos jurídicos de los inmuebles del dominio privado del Estado nacional, que este detentara con los recaudos de las prescripción adquisitiva del art. 4015 del Código Civil. Que de esa manera se evitaba el procedimiento judicial que tornaba dificultoso el saneamiento de los títulos, fundado en que al ser el titular de la pretensión de usucapir el propio Estado nacional, merecía esa excepción, pues los inmuebles referidos se encontraban afectados a una fusión comunitaria, en beneficio de la sociedad toda. Posteriormente, por la ley 21477, se extendió dicho beneficio a favor de los Estados provinciales, y en la ley 24320 se incorpora a los municipios con las mismas condiciones en que se encuentran los Estados provinciales. La necesidad de incorporar los municipios se fundamentó en el interés público comprometido y la finalidad de bien común, a la que se encuentran abocados dichos inmuebles en la órbita municipal, teniendo en cuenta las múltiples peticiones formuladas por muchísimos municipios y comunas en todo el país, motivos que justificaron plenamente el proyecto. (Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la República Argentina, 1993).
2. Aspecto civil de la prescripción adquisitiva administrativa – Analogía
La ley ampara el dominio de inmuebles que hubieran adquirido o adquieren los Estados provinciales y municipales por el modo establecido en el art. 4015 del Código Civil. Remite y aplica normas del Código Civil al procedimiento administrativo de prescripción adquisitiva. Esta remisión se da en el art. 1 de la ley 21477 y su modificatoria ley 24320 “El dominio de inmuebles que hubieren adquirido o adquieran los estados provinciales y las municipalidades por el modo establecido en el art. 4015 del Código Civil, será documentado e inscripto como se determina en el artículo siguiente”.
Es decir, mediante la analogía, se integra el orden jurídico administrativo. Se sustenta que este orden jurídico administrativo muchas veces se integra con normas administrativas análogas o incluso con principios generales del derecho que pueden encontrarse en la Constitución o en el Código Civil (Sesin, 2014), considerando el sistema jurídico como un todo integrado. Frente a una laguna o vacío normativo en el derecho administrativo, es viable indagar en las soluciones que aporta el derecho civil aunque – y esto es clave – estas no serán trasladables sin más o de manera directa sino que deberá hacérselo a través de la técnica de la analógica (Silva Tomayo, 2015).
En relación a lo manifestado precedentemente, la prescripción adquisitiva “administrativa” recurre al derecho Civil. Si bien solo hace referencia al artículo 4015 del antiguo Código Civil que dice: “Prescribe también la propiedad de cosas inmuebles y demás derechos reales por la posesión continua de veinte años, con ánimo de tener la cosas para sí, sin necesidad de título y buena fe por parte del poseedor, salvo lo dispuesto respecto a las servidumbres pera cuya prescripción se necesita título”, también son de aplicación al instituto bajo examen, los artículos 3947 y 3948 del texto normativo civil, como también así los artículos 1897 y 1899 cc.y sig. del nuevo Código Civil y Comercial. Estamos frente al supuesto denominado usucapión larga o veinteñal, que tiene por objeto dar certeza a un interés superior que es el de asegurar la estabilidad de la propiedad y consolidar la posesión.
La prescripción adquisitiva, según lo establece el Código Civil y Comercial, es un instituto en virtud del cual se produce la adquisición de un derecho por el transcurso del tiempo. Para ello, la ley civil requiere la concurrencia de dos elementos necesarios: la posesión y el transcurso del tiempo.
La prescripción es una institución que tiene como fundamento último la consolidación de las situaciones, la seguridad y certeza jurídicas. La adquisición por este medio, por parte del poseedor, significa la extinción de la acción de reivindicación del anterior propietario registral. Son dos caras de una misma moneda. Al fijar el Código Civil y Comercial un límite temporario a la inacción del propietario para extinguir sus derechos, la prescripción viene a ser así, un elemento de seguridad y de paz social. De esta manera, el tiempo otorga certidumbre a los derechos, y siendo el lapso suficientemente prolongado, permite al propietario poder reclamar sus propias cosas (Salta, 2017).
Tratándose de situaciones equiparables conceptualmente, la Corte ha reconocido en forma reiterada el carácter subsidiario del derecho civil en relación con el derecho administrativo. Conviene recordar lo que dijo la Corte en relación que las reglas del Código Civil, “…que si bien no han sido establecidas para aplicarlas al derecho administrativo, sino al derecho privado, nada obsta para que representando aquéllas una construcción jurídica basada en la justicia, su aplicación se extienda al derecho administrativo, cuyas normas y soluciones también deben tender a realizar aquélla, con las discriminaciones impuestas por la naturaleza propia de lo que constituye la sustancia de esta última disciplina”.
Por último y en cuanto a este apartado, es innegable que el Código Civil viejo y el nuevo Código Civil y Comercial de la Nación, contienen normas de derecho fundamental, público y privado, y principios general aplicables en ambas ramas del derecho, con vigencia general para todo el país.
3. La prescripción adquisitiva en los municipios de la Provincia de Córdoba
La sanción de la ley 21477 y su posibilidad de aplicación por parte de los municipios por medio de la ley 24320, tuvo su razón de ser en virtud de la Reforma Constitucional de 1994, donde se reconoció al municipio como un tercer nivel de gobierno, con autonomía municipal.
A nivel local, más precisamente en la Provincia de Córdoba, el procedimiento de la prescripción adquisitiva administrativa está previsto en la normativa local.
En particular, la ley provincial 8884 “Saneamiento de Títulos Inmobiliarios” en su art. 22 establece: “El Poder Ejecutivo deberá instrumentar los medios a los fines del saneamiento de los títulos de dominio de los inmuebles que el Estado Provincial y las Municipalidades y Comunas que adquieran en virtud de lo dispuesto por el Art. 4015 del Código Civil y a los fines de la documentación e inscripción dispuesta por la ley Nacional 24320”. Es decir, ya en esta ley se manda al Ejecutivo Provincial a reglamentar el instituto tratado en la presente obra.
La ley 9100 que regula la Creación del “Registro Personal de Poseedores de Inmuebles rurales”, en su título III llamado “Del Procedimiento de Saneamiento de Título para la Provincia, los municipios y Comunas” se adhiere a la ley nacional N° 24320 a los fines del saneamiento de títulos de los inmuebles adquiridos por el Estado provincial, las municipalidades y comunas, no estableciendo referencia alguna sobre algún tipo de procedimiento a seguir.
Luego se sancionó en la Provincia de Córdoba la ley 9150 sobre “Saneamiento de Títulos” para particulares, cuya nota característica es la exención de abonar tasas, aportes y gastos para todos los trámites tendientes al relevamiento de situaciones posesorias y al saneamiento de títulos. Además, se estableció que la existencia de deuda tributaria por impuestos, tasas y/o contribuciones provinciales, no constituirá obstáculo alguno para el peticionantes a los fines del procedimiento administrativo dispuesto por la ley. Se ratificó la adhesión a la ley 24320 dispuesta por el Art. 28 de la ley 9100. Por último, se invitó a los municipios y comunas a adherir a la ley.
Dentro de este contexto, el Registro de la Propiedad de la Provincia de Córdoba dictó la resolución N° 12/2005 donde se estableció que los títulos acreditativos de adquisición por usucapión por parte de los Estados provinciales o municipales o comunas deberán cumplimentar los requisitos exigidos por la ley N° 24320, indicando las circunstancias del caso, es decir, la posesión por el estado y el destino al que la provincia o municipio o comuna respectiva afectó durante el lapso. Por último, la Dirección General de Catastro de la Provincia de Córdoba, mediante la resolución N° 1/2015 estableció los requisitos y formas de realizar el plano de mensura exigido por la ley 24320.
Estas dos resoluciones son las únicas reglamentaciones de la Provincia de Córdoba donde se introducen escasas pautas para aplicar a nivel provincial y municipal la prescripción adquisitiva administrativa.
La falta de regulación de los títulos de los bienes municipales y su respectivo saneamiento, es un problema transversal actual e inminente a lo largo y ancho de la provincia de Córdoba. Es por ello que considero indispensable la utilización y reglamentación de la ley 24320 para aplicar y poner en práctica la prescripción adquisitiva administrativa, como un instrumento y herramienta para la gestión de suelos con mira a la satisfacción del interés general. No sólo permite la regularización dominial de los títulos, sino que también la regulación de tierra abandonada sobre las que los municipios ejercen derechos posesorios
Esto no sólo permitirá la regularización dominial de los inmuebles sobre los cuales la Provincia y municipios cordobeses tienen la posesión veinteñal, sino también la posibilidad de gestionar los inmuebles con fines sociales, educativos, culturales, habitacionales, recreativos, etcétera.
La prescripción administrativa no debe ser tomada como un mero instituto de carácter ritual y procedimental, sino que es un importante instrumento con miras a la satisfacción del interés general de los municipios de la provincia.
Este remedio jurídico, bien utilizado, puede resultar vital para sanear los títulos de los inmuebles bajo las condiciones mencionadas con el objetivo de satisfacer el interés general. Es importante tener en cuenta que mediante la Prescripción adquisitiva administrativa se descarta la expropiación y la prescripción judicial, evitando los trámites largos y costosos de un proceso judicial, no teniendo que pagar la indemnización que exige el proceso expropiatorio.
Debe considerarse que, con la prescripción adquisitiva administrativa, el Estado evita pagar los grandes precios que significan suelos expropiados, de los cuales una alta proporción de las expropiaciones va a la Justicia por los reclamos de los propietarios que no aceptan el precio ofrecido originalmente y demanda la tasación en sede judicial. Esto se da en la mayoría de los casos, ya que los valores de las indemnizaciones determinadas en la instancia judicial están muy por encima de los valores fijados por los poderes ejecutivos provinciales o municipales. Sumados a otros motivos, considero frustrada la utilización de la Expropiación para el saneamiento de títulos de inmuebles adquiridos por el Estado, para su posterior utilización con el objetivo de satisfacer el interés general.
4. La aplicación de la ley en la órbita municipal
Con el objetivo de examinar de manera coherente y pormenorizada la norma, se analizará cada artículo, interpretando y determinando los instrumentos jurídicos y técnicos que aparecen en la ley.
“Ley 24320 Artículo 1°. El dominio de inmuebles que hubieren adquirido o adquieran los estado provinciales y las municipalidades por el modo establecido en el artículo 4015 del Código Civil, será documentado e inscripto como se determina en el artículo siguiente.”
La legislación de referencia faculta al municipio a sanear y regularizar los títulos jurídicos de los inmuebles adquiridos por la Municipalidad por el modo establecido en el art. 4015 del Código Civil Ley 340 y arts. 1897, 1899 y 2565 del Código Civil y Comercial –prescripción adquisitiva.
Para que sea aplicado el instituto de la prescripción adquisitiva administrativa, debe ser empleada sobre inmuebles en los cuales el Estado municipal (en este caso) poseía por más de veinte (20) años en forma “pública pacífica e ininterrumpida” debiendo ser acreditado claramente con el trámite que manda la ley.
Además de ello, en consonancia con la facultad y poder que brinda la ley examinada, es importante resaltar que el Estado Provincial y Municipal puede adquirir bienes y derechos por cualquiera de los modos previstos en el ordenamiento jurídico.
Código Civil Ley 340. Artículo 34. Son también personas jurídicas los Estados extranjeros, cada una de sus provincias o municipios, los establecimientos, corporaciones, o asociaciones existentes en países extranjeros, y que existieren en ellos con iguales condiciones que los del artículo anterior.
Código Civil Ley 340. Artículo 35. Las personas jurídicas pueden, para los fines de su institución, adquirir los derechos que este código establece, y ejercer los actos que no les sean prohibidos, por el ministerio de los representantes que sus leyes o estatutos les hubiesen constituido.
Código Civil y Comercial Ley 26994 Artículo 146. Personas jurídicas públicas. Son personas jurídicas públicas: a) el Estado nacional, las Provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, los municipios, las entidades autárquicas y las demás organizaciones constituidas en la República a las que el ordenamiento jurídico atribuya ese carácter.
*Abogado (Universidad Nacional de Córdoba, UNC). Profesor de Derecho Público Provincial y Municipal (UNC). Maestrando en Derecho Administrativo (UNC). Asesor del Ministerio de Transporte de la Nación y de las municipalidades de Villa Carlos Paz, Río Ceballos y San Antonio de Arredondo.
