ESCUCHARMás allá de las incompatibilidades latentes, las resistencias internas y los conflictos que orbitaban en el proceso de integración del Mercosur, la política prevaleció y en agosto de 1994 se llegó a un acuerdo sobre el Arancel Externo Común (impuesto común para toda importación extra-Mercosur), fijando las bases para la tan deseada Unión Aduanera (UA), si bien incompleta, unión aduanera al fin.
Desde el comienzo llamó la atención la velocidad con que se desenvolvió todo, pero aún quedaban cuestiones de fondo por resolver e incluso los dos mayores socios de la integración, Argentina y Brasil, no encontraban un marco institucional que los satisfaciera. El tratado de Ouro Preto de diciembre de 1994 dio el puntapié inicial a la UA y a partir de ese momento se liberó la circulación de bienes, servicios y factores productivos, la circulación de personas y se establecieron políticas comerciales comunes entre sus miembros. Pero claro, la unión del bloque nació siendo imperfecta; se estableció un período de transición para aquellos elementos “delicados” en la economía de cada nación, entre ellos regían excepciones al Arancel Externo Común (AEC) y al comercio intrazona sin aranceles.
En el tratado se exceptuó del arancel “0” para comercio intra-Mercosur a productos textiles, siderúrgicos y papeleros. Adicionalmente, se establecieron excepciones genéricas para bienes de capital y para el sector informático y de telecomunicaciones. Si bien se armonizo rápidamente el promedio y estructura del universo de aranceles, la divergencia y la asimetría en ciertos sectores frenaban la negociación para un AEC definitivo; y para mitigar las desigualdades estructurales entre los países socios se admitió un cupo de 300 excepciones que debía converger en el nivel único establecido en 2001.
Por su parte, el compromiso de coordinación de políticas macroeconómicas carecía de objetivo temporal. Este reducido repaso revela que el grado de imperfección aceptado para la UA del Mercosur fue importante desde el principio. Estas excepciones ofician como un arma de doble filo: por un lado dan oxígeno a aquellos sectores menos competitivos y de alto impacto en las economías nacionales para que puedan reestructurarse y lograr prevalecer en un mercado ampliado o bien redireccionar los recursos hacia aquellas actividades de ventajas comparativas; y por el otro, estas excepciones son provisorias y, como generalmente sucede, todo lo provisorio se convierte en definitivo. Lo que finalmente termina socavando las bases de toda unión aduanera.
Las prescriptas excepciones temporarias que nacieron con el tratado de Ouro Preto, como también las que se fueron incorporando con el paso de los años e incluso las vigentes hoy en día, no invalidan el alto grado de coordinación comercial establecido por los países socios, pero muestran las dificultades en la construcción institucional cuando la visión es de corto plazo y las necesidades de sus socios son diferentes. Desde el comienzo Uruguay buscaba mantener sus preferencias comerciales no recíprocas y Paraguay aspiraba a fronteras comerciales flexibles. Por el lado de Brasil, se pretendía profundizar la especialización de su aparato productivo y proteger sus industrias de punta, mientras que Argentina anhelaba la expansión del mercado automotor y controlar su déficit comercial.
Podemos considerar que el grado de coordinación alcanzado hasta hoy mediante el AEC y la eliminación del arancel intrazona formaron la “etapa fácil” de la integración del Mercosur, y ya desde mediados de los 90 la profundización de políticas macro y la creación efectiva del mercado interior ha absorbido todas las dificultades de coordinación de políticas de sus socios.
La falta de armonización de políticas de integración industrial llevan a una interdependencia asimétrica dentro del bloque, y esto es señalado como una de las debilidades para la conformación de uniones aduaneras en todo el hemisferio sur. El AEC debe ser utilizado como instrumento de política integración estratégico, para fomentar la diversificación productiva y lograr un entramado industrial completo dentro del bloque. La interdependencia asimétrica actual fomenta aún más los intereses y objetivos dispares de sus socios; las economías más pequeñas o menos desarrolladas requieren algunos instrumentos que hagan efectivo el acceso al mercado de sus socios más grandes y, a la vez, otros que las compensen o preserven de su menor capacidad competitiva.
Las asimetrías de tamaño, desarrollo y diversificación productiva han complicado la definición de una estructura arancelaria común al bloque que compatibilice los diferentes requerimientos de los países miembros. La articulación del AEC formuló una política de protección e incentivos basados en las economías más diversificadas (Argentina y Brasil), descuidando políticas que promuevan el desarrollo productivo en los países menores, desencadenando que las demandas de éstos se canalizara por vía de excepciones y, en consecuencia, se desnaturalizara el proyecto.
La situación actual del Mercosur asemeja éste a un AEC en el que se conservan, de todas maneras, múltiples y variadas restricciones en los intercambios intrazona. De este modo, no aparecen incentivos fuertes para desarrollar procesos de inversión que viabilicen el cambio estructural requerido, que fomenten la industrialización de todo el entramado productivo y la complementación armónica del bloque.
(*) Consultor. Técnico universitario en Ciencias empresariales
