ESCUCHARLos cambios operados en la Administración Nacional seguramente causarán sensibles cambios de destinatarios preferentes en la mayor parte de las transferencias discrecionales a las 24 jurisdicciones locales intermedias.
La organización federal del país se ha concebido concentrando en la jurisdicción nacional los principales tributos en forma exclusiva, según lo prevé el artículo 75º-inciso 2º- de la Constitución Nacional. Además, el inciso 3º del mismo artículo permite asignar recursos tributarios sólo al Estado Nacional pero por tiempo determinado.
En el primer caso, una parte de su rendimiento es transferido en función de lo establecido por el régimen de Coparticipación Federal -ley Nº 23548- que establece las diversas proporciones a las 23 provincias y a la Capital Federal. Es obvio que la Nación realiza también en ellas obras públicas y/o presta una serie de servicios por medio de su estructura operativa y financiera pero, también, facilita a éstas fondos adicionales afectados a finalidades determinadas que se identifican como “transferencias discrecionales”.
En oportunidad de la última Convención Constituyente, en el año 1994, además de las reformas parciales introducidas se resolvió que en el término de dos años –es decir, hasta 1996- debía dictarse un nuevo régimen de Coparticipación. Pese a haber transcurrido 19 años, esta resolución no se pudo concretar pues para que ello suceda debe haber plena conformidad de las 25 jurisdicciones convocables, requisito que aún no se ha logrado. En consecuencia, los múltiples proyectos elaborados han sido imposibles de traducir en una ley que conforme a todos.
Cabe recordar que en América coexisten cinco países de organización federal (los de mayor superficie) y en varios de ellos los fiscos locales intermedios (denominados “estados” o “provincias”) no tienen limitación de su poder fiscal e, incluso, en Estados Unidos se permite la coexistencia de doble o múltiple imposición. En Argentina, la jurisdicción superior concentra el poder y comparte el producido mediante regímenes de coparticipación.
Este tipo de coordinación, en los países donde rige, implica expresa renuncia y delegación en el nivel superior de los fiscos intermedios con la condición de ser participados en su producido por medio de uno o más regímenes legales. Dicha obligación -si no es objetada, ya sea en forma parcial o total- otorga al fisco recaudador la facultad de retener al infractor lo que le correspondería a éste si no hubiera violado lo comprometido.
Justamente esto es lo que sucede con la intencionadamente mal denominada “tasa vial”, introducida por la provincia de Córdoba, en abierta violación al régimen unificado de recaudación de gravámenes que recaen sobre los combustibles. No obstante, la Nación no suspendió su transferencia por coparticipación y optó por recurrir a la Suprema Corte de Justicia, la cual -a su vez- optó por retardar en varios años un fallo de muy simple solución. Por su parte, la Nación ha incurrido en un reiterado uso del artículo 75-inciso 3º- que lo libera de coparticipar en varios casos, desnaturalizando parcialmente los objetivos constitucionales. Pero se debe subrayar que es una virtual deuda la no actualización del régimen que rige entre la Nación y los 24 fiscos intermedios en materia de relaciones financieras.
La coparticipación en Argentina
Es habitual que en los casos en que los fiscos deben delegar no sea nada fácil lograr plena confianza de los que ceden facultades al nivel superior ya que éstos asumen la doble función de recaudar y distribuir equitativamente. En los inicios (década de los años 40, siglo XX) comenzó esa tarea por medio de dos leyes que con posteridad se habrían de unificar, adoptando un esquema diverso para los tributos que recaen sobre los combustibles. Ganar la confianza de las provincias no fue nada fácil y para acelerar ese proceso se les concedió liberalidades transitorias que lograron su objetivo en forma satisfactoria y sin afectar o reducir ningún derecho preexistente.
Los regímenes de coparticipación federal estatuidos se concretan mediante transferencias diarias de lo que corresponde a cada fisco intermedio (23 provincias y Capital Federal) según lo ingresos habidos. Al margen de esas remesas, la Nación puede disponer el envío de “transferencias discrecionales” sin mengua alguna de las primeras. Durante el ejercicio 2015 hubo dos provincias (Jujuy y La Rioja) que han sido favorecidas con la mayor proporción de ellas pues cubrieron de esa forma la cuarta parte de sus respectivos presupuestos; ubicándose a continuación Formosa, con 21%, y Chaco, con 19,5%.
Lo mencionado implica que todas esas jurisdicciones, por vía de la coparticipación, percibieron alrededor de 60% de sus ingresos -a las cuales se suman las remesas identificadas como “discrecionales”-.
Por lo tanto, el grado de dependencia en estos casos es muy elevado y, ante cualquier disidencia con el poder central, el “clima” puede tornarse asfixiante pues mediante la recaudación tributaria local, en varios casos, se logra sumar apenas algo más de 10%. En una situación bastante semejante aparecen Misiones (21%), Santiago del Estero (19%), Tucumán (16,5%), Salta (16%) y Catamarca (15%) pero adicionados estos aportes suplementarios a los recursos previstos por la ley Nº 23548, reglados y obligatorios, pasan entre ambos a ser los que en más porcentaje son cubiertos mediante fondos provenientes de la Nación,
En el caso de Santiago del Estero, por medio de ambas fuentes, se logra financiar 85% del gasto local y, en Catamarca, se atiende así 80%. Un caso muy singular es el de San Luis pues, si bien por medio de transferencias discrecionales, percibe sólo un monto equivalente a cinco por ciento del gasto local, las regidas por la ley Nº 23548 le alcanzan para financiar 63% del total presupuestado por la Provincia. Dado que se trata de las economías más débiles, este esquema les proporciona medios para mejorar sus performances en forma notoria.
En los tramos medios aparecen Entre Ríos, La Pampa, Santa Cruz, Corrientes y Mendoza que son receptoras, cada una de ellas, de partidas discrecionales que equivalen a un promedio de 12% de sus respectivas erogaciones, en la primera; 11%, en las dos subsiguientes, y bajan a nueve por ciento en las últimas. Al complementarse con las transferencias de la Ley de Coparticipación llegan a cubrir, respectivamente en ese orden, 52%, 50%, 46%, 55% y 44% del gasto local total.
En el conjunto de las diez jurisdicciones locales que completan las 24 existentes, la Capital Federal, al ser un Distrito Federal, no percibió antes asignaciones discrecionales de ninguna especie y, en función de la ley precitada, lo concreta en apenas lo indispensable para cubrir 10% de todo lo erogado, atendiendo el 90% restante con recursos de recaudación propia. Pero el flamante Gobierno nacional, al mismo tiempo que eliminó subsidios en el Gran Buenos Aires al consumo de electricidad, ha virtualmente triplicado por vía de un mero decreto la coparticipación de la Capital Federal, lo cual perjudica en igual medida a todas las provincias.
La Provincia de Córdoba, cuyos gobernantes del período 2011/15 objetaron el supuesto mal tratamiento por parte de la Nación al igual que otras cinco, recibió por transferencias discrecionales el equivalente a sólo cinco por ciento mientras que con las partidas de la ley Nº 23548 cubrió 49,3% de todos sus recursos tributarios dispuestos. Lo evidente es que tales números desmienten que se la haya discriminado pues en los casos de Buenos Aires, Tierra del Fuego, Chubut y Neuquen, los parámetros y sus resultados fueron muy semejantes. En cambio, sus habitantes han venido pagando a EPEC importes bimensuales entre cinco y siete veces más elevados que los consumidores en Capital Federal.
El cierre del ejercicio 2015
Los ingresos tributarios nacionales en diciembre ppdo. ascendieron a $145.034 millones, que implican un incremento interanual de 33,6%, completándose así un total para el año fenecido de $1.537.948.4 millones, el cual -frente al total de 2014- creció 31,5%. El impuesto al Valor Agregado (IVA) conserva su liderazgo, con un aporte a la cifra total de $433.076.2 millones (28,15%) pese a que ese importe ha sido superior en 30,8% al del año precedente.
En segundo término se ubican las Contribuciones Patronales y Aportes Personales, los cuales –sumados- aportaron al financiamiento del sistema $393.950,7 millones (25,61%), y en un tercer término, muy cercano, se colocó el impuesto a las Ganancias con $381.463,2, que implican un 24,80% adicional.
En un cuarto término muy distante, aunque con perspectivas de ir reduciendo cada vez más su vigencia, están aún los Derechos de Exportación e Importación, con sólo $111.453,1 millones (7,25%) y, un escalón más abajo, el impuesto sobre Créditos y Débitos en Cta.Cte. que suma otros $97.479,6 millones (6,34%). Cabe advertir que mediante los instrumentos enumerados se cubre 92,16% de los recursos totales del año precedente y que alrededor de una veintena de tributos menores, entre todos ellos, apenas aportan el muy modesto 7,84% restante.
Una vez más se advierte que ello es muy poco racional. Debe encararse formalmente una reforma tributaria integral y no que se reiteren algunos “retoques”, esta vez impulsados por poderosos sectores de intereses. Esto se ha hecho sin que trascendiera estudio especial alguno pero ya se ha logrado como prolegómeno eliminar o reducir en una muy sensible área, los derechos de exportación que casi instantáneamente han multiplicado los ingresos reales y potenciales de unos mil grandes productores o acopiadores agropecuarios que retuvieron una significativa parte de la cosecha 2014/15 en silos, actitud que no pueden adoptar los más chicos e incluso los medianos (79.500) que necesitaban con urgencia disponer de fondos para cancelar deudas generadas por dicho proceso. Resulta obvio que ello también perjudica a la población consumidora.
No debe perderse de vista tampoco que el impuesto que tiene condiciones potenciales más redistributivas es el mal llamado a las Ganancias y todo lo que se ha hecho conocer que sería tratado en el Congreso a partir de este mes de marzo constituye, juntamente con la eliminación y/o reducción progresiva de las retenciones, pasos hacia atrás que agudizarán la regresividad global. Todo ello se suma a la macrodevaluación que en un sólo instante produjo un “salto” que acentúa el proceso inflacionario en no menos de un 30% adicional. Nada promisorio.
