Error del recurrente respecto de la autoridad ante quien plantear el recurso. Morigeración del formalismo en materia recursiva. Deber de la Administración de encauzar el procedimiento a favor del administrado: Violación. Derecho de acceso a la Justicia y de tutela judicial efectiva: Violación. Exceso de rigor formal. HABILITACIÓN DE INSTANCIA. Admisibilidad
1– El recurso de revisión constituye un medio de impugnación de carácter extraordinario que se interpone ante la máxima jerarquía de la organización administrativa y contra un acto administrativo que ya es irrecurrible, porque contra él o bien se interpusieron los recursos administrativos ordinarios o ya no es posible interponerlos por la caducidad operada por el vencimiento del plazo, sumado a las causales taxativamente establecidas por la ley para la procedencia de esa revisión excepcional. En todos estos casos se trata, en definitiva, de un recurso para que la Administración pueda revisar un acto firme y, por tanto, inimpugnable por la vía de los recursos administrativos ordinarios. (Voto, Dr. Sesin).
2– El principio del informalismo o formalismo moderado (art. 176, CPcial., reglado por los arts. 9 y 79, ley 6658) no es aplicable –como regla– al procedimiento recursivo cuya esencia es eminentemente formalista, salvo norma expresa o razonablemente implícita que lo autorice. Sin embargo, en el marco de lo dispuesto por los arts. 65 y 79, ley 6658, la jurisprudencia administrativa y judicial ha consagrado –al igual que a nivel nacional– la morigeración del formalismo en la instancia recursiva en una serie de supuestos de excepción, interpretados en sentido estricto. En ese orden, respecto del órgano a quien le compete resolver el recurso, se ha interpretado que a menos que sea un error grosero, debe aplicarse el principio de informalismo en favor del administrado. Tan así es por cuanto los recursos deben interpretarse según la intención expresa o razonablemente implícita del recurrente, como modo de no frustrar los remedios procesales que la ley acuerda a los administrados. (Voto, Dr. Sesin).
3– En autos, el accionante cometió el «error» o «equivocación» de interponer su recurso de revisión y el posterior pronto despacho configurador del silencio denegatorio del primero por ante el Sr. presidente de la entidad demandada, que no es la autoridad competente para conocer y resolver de su articulación, merced al claro y categórico tenor del art. 89, ley 6658, que le confiere –en exclusividad– esa prerrogativa de poder excepcional al Poder Ejecutivo provincial. El precepto citado no ha hecho distingo alguno respecto del tipo o clase de persona jurídica pública que haya ejercido la función administrativa –cuyo control se promueve por la vía del recurso de revisión– para condicionar a esa circunstancia la competencia reconocida expresamente al Poder Ejecutivo provincial. De allí que la intervención de este órgano es siempre «necesaria» frente a la impugnación de un acto administrativo firme, emanado de cualquiera de los sujetos con aptitud jurídica para ejercer la función administrativa, explícitamente enunciados en el art. 1, ley 6658 (según texto ley 7204) y, por tanto, obligatoriamente alcanzados por el ámbito subjetivo de vigencia de ese cuerpo de normas procedimentales. (Voto, Dr. Sesin).
4– El hecho de que un administrado se equivoque en la designación de la autoridad a la que va dirigida su incuestionable voluntad de impugnar y cuando, tal como acontece en autos, surge de modo fehaciente e incontrovertible el tipo de recurso que se ha interpuesto, el acto administrativo que se impugna y los motivos invocados para ello, la Administración está obligada a encauzar el procedimiento a favor del administrado, pues el principio favor administrationis implica que sea aquella quien debe interpretar el procedimiento de manera favorable a la producción de una decisión sobre ese recurso. (Voto, Dr. Sesin).
5– En el sub iudice, el error del actor no puede ser objeto de calificación como grosero en cuanto al órgano al cual le competía sustanciar y resolver el recurso de revisión, teniendo en cuenta las directrices jurisprudenciales y doctrinarias y la propia finalidad e instrumentalidad en las que se inscriben las formas del procedimiento administrativo, lo que permite su encuadramiento como un error no esencial subsanable oficiosamente por la propia Administración, quien no puede ampararse en el principio del informalismo o formalismo atenuado que sólo rige a favor de los administrados y no respecto de quien tiene el poder-deber de instruir oficiosamente el procedimiento de acuerdo con la totalidad de las formas esenciales de la actividad administrativa debida. (Voto, Dr. Sesin).
6– El caso encuadra claramente en la excepción a la regla que permite dar curso a los recursos, aunque fuesen erróneamente designados, cuando de su contenido resulte indudable la impugnación del acto (art. 79, ley 6658). Ello así, por virtud del mentado principio del informalismo a favor del administrado que rige en el procedimiento administrativo y la teoría de la calificación jurídica según la cual los actos tienen la denominación que corresponde a su naturaleza y no la que le atribuyen las partes.(Voto, Dr. Sesin).
7– El derecho a la tutela judicial efectiva, dentro del cual se inserta el de defensa, constituyen valores superiores que proscriben una interpretación jurídica de las normas adjetivas que conduzca a la exigencia a ultranza de condicionamientos que denieguen el acceso a la jurisdicción y, con él, a la verdad jurídico-objetiva, por motivos de excesivo ritualismo formal, que pueden ser superados sin quebranto para la estructura y configuración legal del procedimiento administrativo y del proceso contencioso- administrativo reglado en la ley 7182, como así también de la seguridad y la certeza jurídica en las relaciones procesales nacidas al amparo de ese cuerpo legal. (Voto, Dr. Sesin).
8– En el sublite, no es dable atenerse a la literalidad del art. 89, ley 6658, para derivar que es el Poder Ejecutivo provincial la autoridad con competencia para resolver el recurso de revisión, cuando –precisamente– se está en presencia de la impugnación de actos de una entidad descentralizada que tiene personalidad jurídica propia de derecho público y que si bien es una persona jurídica pública, sin embargo su naturaleza no es estatal, aun cuando colabora y atiende a prestaciones materiales respecto de las cuales el Estado provincial es garante. (Voto, Dra. Tarditti).
9– Atendiendo a los fines y materias encomendadas en exclusividad por la ley de creación de esta entidad descentralizada –Caja de Previsión y Seguridad Social de Abogados y Procuradores de la Provincia de Córdoba– como persona de derecho público no estatal (art. 1, ley 8404, t.o. ley 6468), la autoridad con competencia para resolver en la última instancia administrativa (art. 6, ley 7182), aun por la vía del recurso de revisión instituido por el legislador como una hipótesis excepcional de impugnación de un acto administrativo firme (art. 89, ley 6658, t.o. ley 5350), es el Consejo de Administración de la Caja de Previsión y Seguridad Social de Abogados y Procuradores de la Provincia de Córdoba (art. 3, ley 8404, t.o. ley 6468). (Voto, Dra. Tarditti).
10– La relación jerárquica existe siempre que: a) haya superioridad de grado en la línea de competencia y al mismo tiempo y b) igual competencia en razón de la materia entre el órgano superior y el inferior. De allí que mientras el poder jerárquico se ejerce cuando hay centralización, desconcentración o delegación, el control administrativo de tutela funciona únicamente cuando existe descentralización. El control administrativo de tutela por parte del Poder Ejecutivo provincial sobre la Caja de Previsión y Seguridad Social para Abogados y Procuradores de la Provincia de Córdoba está plenamente salvaguardado por la vía del recurso de alzada reglado en el art. 84, ley 6658. (Voto, Dra. Tarditti).
11– Ante cualquier duda que pudiera surgir en el curso del procedimiento administrativo referida a las exigencias formales (cómputo de plazos, legitimación, calificación de los recursos, etc.) debe interpretarse a favor del administrado y de la viabilidad del recurso. En definitiva, tal como se establece en otras disciplinas (derecho penal, derecho laboral, etc.), se busca tutelar y proteger a la parte más débil de la relación jurídica, motivo por el cual puede admitirse válidamente, entonces, que en el marco del procedimiento administrativo también rige la regla del in dubio pro administrado. (Voto, Dr. Andruet (h)).
12– A pesar del equívoco menor y subsanable en el que haya podido incurrir el administrado en virtud de una subjetiva interpretación de las competencias asignadas a la entidad demandada por la norma que rige su organización (ley 6468, t.o. por ley 8404), en el contexto normativo de referencia, este error no es susceptible de ser calificado jurídicamente como grosero o inexcusable y, en virtud de esa calificación, excluir la posibilidad del acceso al control judicial. Debe estarse a favor de la habilitación de la instancia de revisión judicial con el fin de resguardar la tutela judicial efectiva que supone la garantía plena de la defensa en juicio de los derechos. (Voto, Dr. Andruet (h)).
13– La tutela judicial efectiva y la tutela administrativa efectiva suponen la posibilidad de ocurrir ante los tribunales de justicia –y ante las autoridades administrativas competentes– y obtener de ellos sentencia o decisión útil relativa a los derechos de los particulares o litigantes y requiere que no se prive a nadie arbitrariamente de la adecuada y oportuna tutela de los derechos que pudieren eventualmente asistirle sino por medio de un proceso –o procedimiento– conducido en legal forma y que concluya con el dictado de una sentencia o decisión fundada.
16689 – TSJ Sala CA Cba. 15/11/06. Sentencia Nº 64. Trib. de origen: C2a. CA Cba. “Chalub, José Héctor c/ Caja de Previsión y Seguridad Social de Abogados y Procuradores de la Provincia de Córdoba –Plena Jurisdicción- Recurso de Casación”
Córdoba, 15 de noviembre de 2006
¿Es procedente el recurso de casación?
El doctor Domingo Juan Sesin dijo:
1. El actor interpone recurso de casación con sustento en lo previsto en el art. 45 incs. «a» y «b», ley 7182, en contra del Auto Nº 355 del 27/11/03, dictado por la C2a. CA, mediante el cual se resolvió: «1. Rechazar el recurso de reposición interpuesto, y confirmar, en consecuencia, el decreto de fecha 19/5/03. 2. Sin costas…», confirmando de ese modo el primer decreto fundado suscripto por el presidente del tribunal a quo el 19/5/03 que declaró: «1. Que la presente demanda no corresponde a esta jurisdicción contencioso-administrativa. …», el que fue concedido por Auto Nº 69 del 8/3/05. 2. Elevados los autos a este Tribunal (fs. 116) e impreso el trámite de ley, a fs. 118 se dio intervención al señor fiscal General de la Provincia, expidiéndose la señora fiscal Adjunta en sentido adverso a la procedencia formal del recurso de casación (Dictamen CA N° 250 del 13/4/05. 3. A fs. 124 se dictó el decreto de autos, el que firme, deja la causa en estado de ser resuelta. 4. Con sustento en el motivo formal de casación (art. 45 inc. «b», ley 7182), el recurrente denuncia un quebrantamiento de las formas sustanciales para el dictado de la sentencia. Esgrime que al interponer el recurso de reposición en virtud de que el tribunal no habilitó la vía al considerar que el recurso de revisión sólo se podía interponer ante el Gobernador, expresó claramente que el recurso de revisión de la ley de Trámite Administrativo de la Provincia de Córdoba era aplicable a la Caja de Abogados, sólo porque su propia ley orgánica (ley 8404) lo había incorporado en su art. 78, sin que ello significara transformar al ente previsional (Caja de Abogados) en estatal, sino que sigue siendo no estatal. Postula que el dictamen del fiscal y de la Cámara a quo se desviaron de la materia que debían tratar y, en lugar de ello, se abocaron a considerar si las decisiones de la Caja de Abogados encuadran en las previsiones del art. 1, ley 7204, entendiendo que efectivamente es así porque incluye a cualquier ente dotado de potestad pública y que actúe en ejercicio de la función administrativa. Asevera que se ha soslayado su apreciación respecto de la naturaleza jurídica no estatal del ente demandado, como si ello fuera irrelevante. Destaca que a partir de la reforma de su ley, la Caja de Abogados no es estatal y entonces no integra más la Administración centralizada, descentralizada ni desconcentrada, desvinculación que tiene consecuencias concretas ya que el Poder Ejecutivo (PE) no controla sus actos como antes lo podía hacer mediante el recurso de alzada. Concluye que si la Caja demandada no es una persona estatal, no tiene por qué someter la potestad revisora de sus propios actos al PE. Manifiesta que aun cuando el Gobernador tenga a su cargo la Administración, no es argumento legal ni lógico para aseverar que es el único que puede resolver una revisión, porque si el acto no proviene de su Administración, no tiene esa atribución. Razona que hay cuestiones en las que la ley de trámite es perfectamente aplicable, pero en otras tantas no será posible, justamente porque se trata de una persona no estatal y que, como tal, no le son aplicables algunos elementos del procedimiento que sí lo son para las personas estatales. Por ello –añade– en el caso de autos el recurso de revisión de las resoluciones de la Caja de Abogados existe porque la ley 8404 incorporó el procedimiento (art. 78) de la ley 6658, pero cuando lo hizo no incluyó al Gobernador como su autoridad máxima. Afirma que no es el procedimiento lo que determina el órgano competente para resolver, sino la naturaleza del órgano que adoptó ese procedimiento. 5. Con apoyo en el motivo sustancial de casación (art. 45 inc. «a», ley 7182) controvierte la interpretación efectuada en el auto impugnado acerca de la ley de Procedimiento Administrativo, por las razones invocadas para sustentar el motivo formal de casación. Explica que la decisión adoptada se aparta de la ley al atribuirle al PE potestad de contralor sobre actos de órganos no estatales, que además no han decidido resignar su competencia. Postula la admisibilidad formal de su impugnación con apoyo en la doctrina de la gravedad institucional y la naturaleza previsional de la causa. Finalmente hace reserva del art. 14, ley 48. 6. La instancia extraordinaria local ha sido interpuesta en tiempo oportuno, en contra de una resolución recurrible y por quien se encuentra procesalmente legitimado a tal efecto (arts. 45 y 46, ley 7182). Por ello, corresponde analizar si la vía impugnativa intentada satisface las demás exigencias legales atinentes a su procedencia formal y sustancial. 7. Mediante el pronunciamiento recaído en autos, el tribunal de mérito rechazó el recurso de reposición interpuesto por el actor en contra del primer decreto fundado suscripto por el presidente del tribunal mediante el cual se declaró que la presente causa no corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa. Para así decidir, la Cámara a quo, remitiéndose a los fundamentos desarrollados por el Sr. fiscal, que hizo propios, precisó: a) Ninguno de los argumentos expuestos por el impugnante en su recurso desvirtúa la legitimidad de la resolución que lo agravia, la que perfectamente fundada en los hechos de la causa y el derecho aplicable aparece como la decisión lógica y legal que exige el art. 155, CPcial. b) El argumento basado en la «naturaleza» del ente es irrelevante, porque el art. 1, ley 7204, expresamente incluye a estos entes dotados de potestad pública. c) El art. 78, ley 8404, incorpora al régimen de la Caja de Abogados el procedimiento previsto en la ley 6658. d) El recurso de revisión tiene por objeto el control de un acto jurídico firme. La calidad de la decisión jurídica sujeta a nuevo estudio, en las hipótesis que limita la ley, justifica que se asigne sólo a quien tiene a su cargo la Administración, la autoridad o la competencia para cambiarlo: art. 144, inc. 1, CPcial. e) El art. 89, ley de Procedimiento Administrativo, establece la autoridad ante la cual debe interponerse el recurso de revisión: el PE. Contra tal pronunciamiento alza su embate recursivo el actor. 8. En forma preliminar, es dable señalar la constante la doctrina de esta Sala acerca de la necesaria autosuficiencia del recurso de casación, condicionada, entre otros presupuestos, a la exigencia expresamente prevista en el art. 46, ley 7182, que impone que «…Deberá indicarse separadamente cada motivo debidamente fundado…» (doctrina de esta Sala en: Autos Nº 58/1994 «Febre…»; Nº. 14/1995 «Empresa la Estrella SRL …»; Nº 122/1995 «Dulab…»; Nº 144/1995 «Santa Lucía SACIF …»; Nº 249/1996 «Curtino…»; Sentencias Nº 105/1998 «Mansilla, Walter…»; Nº 33/2001 «Azar, Aldo…»; Nº 131/2001 «Larghi…»; Nº 20/2002 «Cuerpo de Regulación de Honorarios… «, entre muchos). A fin de no incurrir en un ritualismo formal, este Tribunal tiene dicho que el error en la denominación del motivo no obsta a la admisibilidad del recurso (AI Nº 1/1996 «Pedraza…», Sent. Nº 217/2000 «Frigorífico Tinnacher SA …», entre otros) si se sortea el recaudo de fundamentación suficiente, lo que permite analizar la viabilidad de los agravios invocados a la luz de la normativa aplicable (iura novit curia). En el sublite, si bien el recurrente postula agravios fundados en el motivo formal y sustancial de casación, remitiéndose respecto de este último a las razones ya esgrimidas como fundamento del primero de esos motivos, modalidad que no encuadra en la exigencia de fundamentar cada motivo «separadamente», sin embargo, el repaso detenido de los argumentos sustentadores de su recurso permite acordar que el casacionista acusa, en esencia, un vicio formal antes que un error en la interpretación y aplicación de la ley sustantiva. Tan así es por cuanto la materia de agravio derivada de la declaración del a quo de no habilitar la instancia por no concurrir uno de los presupuestos esenciales de la acción, tiene directa vinculación con el requisito de la causación de estado (arts. 1 inc. «a» y 6, ley 7182). En efecto, con base en las normas de la ley de Procedimiento Administrativo y en la remisión que a este cuerpo legal efectúa la ley 6468 (t.o. por la ley 8404, art. 78), el actor controvierte la calidad de la autoridad con competencia para resolver el recurso de revisión (art. 89, ley 6658) en el marco de la organización administrativa de la Caja de Previsión y Seguridad Social de Abogados y Procuradores de la Provincia de Córdoba. El impugnante, reeditando en esta instancia sus argumentos referidos a la «naturaleza jurídica del ente demandado», circunscripta a una persona de derecho público no estatal, resiste el juicio de inhabilitación de la instancia basado en la exigencia de que su recurso de revisión interpuesto por ante el Sr. presidente de la Caja de Previsión y Seguridad Social de Abogados y Procuradores de la Provincia de Córdoba debió serlo necesariamente por ante el PE provincial, única autoridad con competencia para revisar un acto administrativo firme, tal como lo juzgó el a quo. Circunscripta así la materia de discusión, se advierte entonces que ella encuadra en el motivo formal de casación, mediante el cual se analizará su viabilidad. 9. En el sublite, el balancing o ponderación de los valores jurídicos superiores en juego, en el acto de promoción de la revisión judicial de la legalidad de la actividad administrativa, proyecta desde su vértice una solución para esta causa, en la que sin quebrantar la configuración legal de las formas esenciales del procedimiento administrativo y del proceso contencioso-administrativo, concilia dos valores: el adecuado equilibrio entre la atenuación del principio del informalismo en la fase de las impugnaciones administrativas y las exigencias formales previstas como esenciales para su admisión y el principio pro actione, frente a una duda razonable derivada de la técnica de organización administrativa de la entidad demandada, que ha podido suscitar en el administrado una equivocación o pequeño error subsanable en orden a la autoridad con competencia para sustanciar y decidir el recurso de revisión. Doy razones. 10. El art. 176, CPcial., establece el principio del informalismo o formalismo moderado y el art. 9, ley 6658, es concordante con dicho precepto constitucional, cuando establece que «Se excusará la inobservancia por los administrados de exigencias formales no esenciales, que puedan ser cumplidas posteriormente». Este principio implica, como lo he sostenido en reiteradas ocasiones, que el cauce formal o formalidades inherentes al procedimiento respectivo pueden atenuarse en beneficio de los administrados. Su fundamento no es otro que el de considerar al administrado como un verdadero colaborador de la juridicidad y eficiencia administrativa (ver de mi autoría, «El Procedimiento Administrativo en Córdoba», en Procedimiento Administrativo, Jornadas organizadas por la Universidad Austral, Facultad de Derecho, Edit. Ciencias de la Administración, Bs. As. 1998, pág. 477). Ahora bien, desde la dogmática jurídica y también a través de precedentes de esta Sala, he tenido ocasión de puntualizar que el principio del informalismo o formalismo moderado (art. 176, CPcial., reglado por los arts. 9 y 79, ley 6658) no es aplicable –como regla– al procedimiento recursivo cuya esencia es eminentemente formalista, salvo norma expresa o razonablemente implícita que lo autorice (op. cit., pág. 477; Sentencias Nº 107/1998 «Garelli…» y Nº. 52/2004 «Serman», entre otras). Con idéntica definición conceptual me he pronunciado como integrante de la C1a. CA en Sent. Nº 7 del 11/9/87, in re «Herrera Allende, Carlos M. c/ Provincia de Córdoba». Así, verbigracia, la indicación legal de la autoridad de la que emanó el acto cobra relevancia en el recurso de reconsideración, que es singularmente el primero de los recursos administrativos –en la mayoría de las ocasiones, el único–, el de más breve plazo de interposición y asimismo el único que provoca el autocontrol, la reconsideración en la misma esfera subjetiva de la que emanó el acto en ejercicio de la administración activa. Este conocimiento pronto y directo es útil a la autoridad para varios efectos: autocorrección, evaluación de la gestión de su propia competencia y decisión de la oportunidad de la actividad administrativa ejecutoria de los efectos de los actos impugnados. Sin embargo, como ya lo advertí en ocasión de pronunciarme a través de esta Sala in re: «Toranzo, Eduardo Antonio c/ Estado Provincial» (Sent. Nº 55/2001) en el marco de lo dispuesto por los arts. 65 y 79, ley 6658, la jurisprudencia administrativa y judicial ha consagrado –al igual que a nivel nacional– la morigeración del formalismo en la instancia recursiva en una serie de supuestos de excepción, interpretados en sentido estricto. En ese orden, respecto del órgano a quien le compete resolver el recurso, se ha interpretado que a menos que sea un error grosero, debe aplicarse el principio de informalismo en favor del administrado (vid. de mi autoría, op. cit., pág. 478). Tan así es por cuanto los recursos deben interpretarse según la intención expresa o razonablemnte implícita del recurrente (vid. de mi autoría, op. cit., pág. 478), como modo de no frustrar los remedios procesales que la ley acuerda a los administrados (conf. CNFed. CA., Sala II, «Pinturerías del Centro SA s/ apelación» del 6/4/1993; «Ramírez de Machado, Nely Amalia v. A.N.A.» del 17/09/1998 y dictámenes de la P.T.N. 39:113, 119; 73:86; 68:210 y 223, citados por Gordillo, Agustín y otros, Procedimiento Administrativo, Lexis Nexis Depalma, Bs. As. 2003, pág. 23 citado in re: «Serman…» Sent. Nº 52/2004 de esta Sala, referida supra). 11. En el contexto de las premisas enunciadas, considero que las particulares circunstancias fácticas y jurídicas que singularizan la presente causa autorizan arbitrar una solución para la contienda aquí planteada que atienda –por vía de excepción– a la morigeración del principio general que rige en la materia recursiva (art. 79, ley 6658) en favor del administrado. De la simple lectura del escrito del recurso de revisión se advierte la explícita voluntad del administrado de promover el control de autotutela excepcional por esa vía contra un acto administrativo firme, invocando las condiciones formales exigidas para el ejercicio de esa impugnación administrativa de carácter extraordinario. Es verdad que el accionante cometió el «error» o «equivocación» de interponer su recurso de revisión y el posterior pronto despacho configurador del silencio denegatorio del primero por ante el Sr. presidente de la entidad demandada, que no es la autoridad competente para conocer y resolver de su articulación, merced al claro y categórico tenor del art. 89, ley 6658, que le confiere –en exclusividad– esa prerrogativa de poder excepcional al PE provincial. Más aun, el precepto citado no ha hecho distingo alguno respecto del tipo o clase de persona jurídica pública que haya ejercido la función administrativa –cuyo control se promueve por la vía del recurso de revisión– para condicionar a esa circunstancia la competencia reconocida expresamente al PE provincial. De allí que la intervención de este órgano es siempre «necesaria» frente a la impugnación de un acto administrativo firme, emanado de cualquiera de los sujetos con aptitud jurídica para ejercer la función administrativa, explícitamente enunciados en el art. 1, ley 6658 (según texto ley 7204) y, por tanto, obligatoriamente alcanzados por el ámbito subjetivo de vigencia de ese cuerpo de normas procedimentales. Es que el recurso de revisión constituye un medio de impugnación de carácter extraordinario que se interpone ante la máxima jerarquía de la organización administrativa y contra un acto administrativo que ya es irrecurrible, porque contra él o bien se interpusieron los recursos administrativos ordinarios o ya no es posible interponerlos por la caducidad operada por el vencimiento del plazo, sumado a las causales taxativamente establecidas por la ley para la procedencia de esa revisión excepcional. En todos estos casos se trata, en definitiva, de un recurso para que la Administración pueda revisar un acto firme y, por tanto, inimpugnable por la vía de los recursos administrativos ordinarios. 12. Ahora bien, no menos cierto es que en el sublite ha sido la propia entidad demandada la que podría haber puesto en acto los otros principios generales que rigen e interactúan funcionalmente dentro del procedimiento administrativo, en concurrencia con las restantes formalidades y formas esenciales instrumentales, como es el de impulsión e instrucción de oficio, que constituye en sí mismo una forma de la actuación administrativa que se aplica a todo tipo de entidades en ejercicio de la función administrativa (cfr. Gordillo, Agustín, Director, Procedimiento Administrativo, 1ª. ed., Bs. As., Lexis Nexis Depalma, 2003, pág. 21). Mas es ello así a la luz del principio de la instrumentalidad que exige interpretar el procedimiento administrativo, no como un fin en sí mismo sino como un instrumento o cauce para alcanzar un fin. Lo que importa en el tratamiento del procedimiento, por tanto, es la finalidad perseguida, es decir, el bien general y la protección de las situaciones jurídico-subjetivas de los administrados (confr. Brewer-Carías, Allan R., Principios del Procedimiento Administrativo en América Latina, 1ª. ed., Legis Editores SA, Colombia, 2003, pág. 44). No es solamente, entonces, el interés general sino también la protección y tutela de los derechos e intereses legítimos de los administrados los que se inscriben en la finalidad perseguida por el procedimiento administrativo. Como ha sostenido esta Sala, si bien la «forma» se erige en garantía contra la arbitrariedad, sin embargo no puede obviarse que el valor de la «forma» en el procedimiento administrativo es de carácter «instrumental», es decir, justificado por la finalidad de tutela de la juridicidad» (Sent. Nº 223 del 28/12/2000 in re: «Tafani, Lidia…»). Así lo ha declarado el Tribunal Supremo español al sostener que «…el Derecho no es un fin en sí mismo, ni los trámites por esenciales que sean pueden convertirse en ritos sacramentales, disociados por tanto en su realización como en su omisión, de los efectos que produzca…» (Sent. Sala 4ª. del 8/5/1986). Merced a ello, por el hecho de que un administrado se equivoque en la designación de la autoridad a la que va dirigida su incuestionable voluntad de impugnar y cuando –tal como acontece en autos– surge de modo fehaciente e incontrovertible el tipo de recurso que se ha interpuesto, el acto administrativo que se impugna y los motivos invocados para ello, la Administración está obligada a encauzar el procedimiento a favor del administrado, pues el principio “favor administrationis” implica que sea aquella quien debe interpretar el procedimiento de manera favorable a la producción de una decisión sobre ese recurso. 13. En el subexamine, coadyuva a la concreción de ese error subsanable la remisión general que el art. 78, ley 6468 (t.o. por ley 8404) efectúa al cuerpo de la ley de Procedimiento Administrativo Provincial 6658, error de interpretación normativa que materialmente se traduce, en definitiva, en un error de hecho sobre la autoridad ante la cual debía interponerse necesariamente el recurso de revisión, que no es otra que el PE provincial, aun tratándose de una persona jurídica pública no estatal, por las exactas razones apuntadas –en ajustado juicio– por el tribunal a quo y en coincidente apreciación con el Sr. fiscal de las Cámaras, que comparto. En efecto, la obligatoriedad de la Caja demandada de ajustar su actividad administrativa a las prescripciones de la ley 6658 no sólo se deriva del art. 1, ley 6468 (t.o. por la ley 8404) que expresamente la instituye como una persona jurídica pública no estatal, es decir integrando los cuadros de la descentralización administrativa en la Provincia, cuando dispone que «…La Caja de Jubilaciones, Pensiones y Subsidios de Abogados y Procuradores de la Provincia de Córdoba, creada por la ley 4410, y continuada por las leyes 4474 y 6468 y sus modificatorias, proseguirá funcionando bajo la denominación de Caja de Previsión y Seguridad Social de Abogados y Procuradores de la Provincia de Córdoba, como persona de derecho público no estatal, con domicilio en la ciudad de Córdoba. Tendrá por objeto administrar el sistema previsional de asistencia y de prestaciones de servicios de los sujetos comprendidos…» y por la remisión que al régimen provincial de procedimientos administrativos efectúa su art. 78, sino merced a lo dispuesto expresamente por propio art. 1, ley 6658 (texto según modificatoria introducida por la ley 7204 en concordancia con lo prescripto por el art. 1, ley 7182). 14. Por consiguiente, el error subsanable del modo indicado en las consideraciones precedentes, en manera alguna provoca agravio a la estructura formal esencial de la impugnación administrativa articulada y, por tanto, el error en la interpretación de las normas de organización administrativa de la persona jurídica pública no estatal demandada y de los justos alcances de la remisión de su actividad administrativa a la ley de Procedimiento Administrativo, torna operativo para el caso la jurisprudencia que señala que «…El erróneo incumplimiento o interpretación de las normas administrativas, en tanto ello no encubra la desidia y la mala fe del particular, no puede causar frustración de las expectativas de justicia…» (CNac. Cont. Adm. Fed., Sala 1., 8/10/1998 «Gramajo, Raúl v. Instituto de Servicios Sociales Bancarios» citado por Miriam Ivanega en «Principios del procedimiento administrativo: informalismo, instrucción de oficio y verdad material» en Cassagne, Juan Carlos, Procedimiento y proceso administrativo, 1ª. ed., Bs. As., Abeledo Perrot, 2005, p. 69). Dado que la acción de los particulares contribuye al control administrativo, no existe causa valedera que justifique eliminar esa interven
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