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I. En autos, los integrantes de la Sala I de la Cámara Federal de Apel. de la Seguridad Social confirmaron la sentencia de la anterior instancia y rechazaron la petición de inconstitucionalidad del inc. e), art. 1, dec. 432/97, que impone a los extranjeros, como requisito para acceder a las prestaciones instituidas por el art. 9, ley 13478, acreditar una residencia mínima continuada en el país de 20 años (ahora modificado por el dec. 582/2003 que exige 40 años). Para así decidir, en lo sustancial sostuvieron que cuando el art. 75 inc. 20, CN, autoriza al Congreso de la Nación a otorgar pensiones, le atribuye una facultad sometida a su total prudencia y discreción y, entonces, los parámetros y requisitos a cumplir para el otorgamiento de una pensión de esas características constituyen un acto de política legislativa no justiciable. Asimismo y poniendo de resalto jurisprudencia sentada por la CSJN, sostuvieron que si bien el decreto citado impone distintos requisitos para acceder al beneficio descripto (según se trate de ciudadanos nativos o extranjeros), ello de por sí no implica una discriminación en razón de la nacionalidad. Contra tal pronunciamiento, la parte actora interpuso recurso extraordinario que, al ser denegado, motivó la presente queja. II. Se agravia la recurrente por entender que el art. 1, inc. e), dec. 432/97, constituye un exceso en las facultades reglamentarias del Poder Ejecutivo, por cuanto contraría el principio de razonabilidad plasmado en el art. 28, CN. Asimismo, pone de resalto que la Corte Interamericana de Derechos Humanos afirmó –interpretando el art. 30 de la Convención Americana– que “sólo la ley adoptada por los órganos democráticamente elegidos y constitucionalmete facultados, ceñida al bien común, puede restringir el goce y ejercicio de los derechos y libertades de la persona”, lo que deja al descubierto que la norma atacada no cumple con este requisito, toda vez que la restricción al derecho reconocido en el art. 9, ley 13478 (y sus modificatorias), ha sido impuesta por el Poder Ejecutivo y no por el legislador. Señala, además, que los estándares internacionales de derechos humanos resultan ser absolutamente precisos al establecer que nunca una restricción a un derecho puede ser legítima en violación al principio de no discriminación, entre cuyos contenidos figura la no distinción por motivo de nacionalidad. Citando a calificada doctrina, estima que el art. 20, CN, establece una equiparación absoluta entre ciudadanos nacionales y extranjeros, no admitiendo ningún tipo de excepción, lo que torna al artículo cuestionado en nulo, independientemente de la legitimidad que pueda tener el fin buscado al momento de esa reglamentación. Por otro lado, entiende que las prestaciones solicitadas han sido instituidas por el legislador en la ley citada y, consecuentemente, es una obligación del Estado concederlas y no una discrecionalidad del Poder Ejecutivo, el que únicamente está facultado para reglamentar dicha normativa. Asimismo –continúa–, en contrapartida existe el derecho a peticionar esas pensiones de quienes se encuentren en las condiciones previstas por el legislador. Dice que la Sala referida cometió un error de interpretación del derecho cuestionado, desde que lo que se impugnó es un requisito impuesto por el Poder Ejecutivo, excediendo sus facultades. Pone énfasis en que, según su óptica, se ha violado, mediante el fallo atacado, lo dispuesto por la Convención Internacional de los Derechos del Niño, en especial el art. 3.1, pues el Estado Nacional mediante el dictado del artículo del referido decreto no está cumpliendo con lo ordenado en aquel pacto, suscripto por la Nación. Destaca, también, que la negativa a incluir a la menor en el sistema de pensiones discutido, la priva de las prestaciones brindadas por el Programa Federal de Salud, que tiene a su cargo el financiamiento de la provisión médica y social integral de los beneficiarios de pensiones no contributivas y sus familiares que no cuenten con otra cobertura asistencial, con lo cual se está violando su derecho a la salud plasmado en diversos pactos que cuentan, en la actualidad, con jerarquía constitucional. Asevera que la Carta Magna es expresamente generosa en materia de reconocimiento de derechos en un plano de igualdad entre los nacionales y los extranjeros, abarcados indistintamente en el concepto de habitantes establecido por su Preámbulo que ha sido reconocido por el Alto Tribunal como instrumento interpretativo para el resto de la Constitución, o la redacción de su art. 20 que ha consignado una declaración especial en favor de los segundos, sin olvidar los numerosos instrumentos internacionales sobre derechos humanos incluidos en el inc. 22 de su art. 75 (cita expresamente algunos de los pactos aludidos). Dice que se trata de una violación flagrante del derecho a la Seguridad Social, que supone derechos derivados del concepto de ciudadanía y que, por ende, es obligación del Estado garantizar, pues tanto la Carta Fundamental (en especial su art. 14 bis, y el inc. 23 del su art. 75), como numerosos tratados internacionales ratificados por Argentina, establecen la obligación de otorgar tales beneficios mediante distintos programas que establezcan los rubros a cubrir y el nivel de prestaciones a otorgar. Expresa que las prestaciones no contributivas asistenciales –distintas radicalmente de las graciables en sentido estricto– forman parte del sistema de previsión social. Aduce que la mención realizada por el juzgador en cuanto a la inexistencia de un precepto que vulnera el principio de no discriminación, aparece como una afirmación dogmática y carente de razonabilidad y fundamentación jurídica, al igual que la aplicación del precedente del Alto Tribunal citado, dado que de su sola lectura resulta claro que trató sobre supuestos fácticos notoriamente disímiles, donde no se encontraba en debate la discriminación por motivo de la nacionalidad. Precisa que ni el Poder Ejecutivo, en el decreto que se impugna, ni el sentenciador en su decisión, dan razones que puedan justificar la validez de la norma que se impugna, en cuanto a la diferenciación que realiza entre argentinos y extranjeros. Critica la afirmación del juzgador en cuanto entendió que la atribución que da la Constitución al Congreso Nacional para otorgar pensiones no es justiciable, desde que, a la luz de dicha conclusión, parecería que el Poder Legislativo tendría la facultad de evitar que el Poder Judicial analice si existe vulneración de los derechos emanados de la Carta Magna.
1– En el
2– Este tipo de beneficios –pensión no contributiva– tiene su raíz en la facultad otorgada por el inc. 20, art. 75, CN, al Congreso de la Nación, que no se refiere a las pensiones del régimen jubilatorio sino a las prestaciones de pagos periódicos que se otorgan, gratuitamente, a quienes hayan realizado acciones que merezcan la gratitud de la Nación, como también puede concedérselas a ancianos o minusválidos. (Del dictamen de la Procuradora Fiscal).
3– Dicha pensión no contributiva es votada por el Congreso en forma espontánea como favor o amparo, a diferencia de la pensión legal, que proviene de una vinculación de derecho preexistente regida por un estatuto legal en el cual el beneficio se establece en relación estricta y directa con los servicios rendidos y los aportes realizados. (Del dictamen de la Procuradora Fiscal).
4– El Congreso puede libremente disminuir las pensiones no contributivas o hacerlas cesar o someterlas a nuevas condiciones cuando el interés social así lo aconseje, sin que pueda decirse que por ello se hiere un derecho perfecto. (Del dictamen de la Procuradora Fiscal).
5– En autos se trata de un beneficio que nace de una facultad discrecional de uno de los Poderes del Estado, el que sólo está obligado a satisfacerlo cuando se cumplan los requisitos exigidos. Por ello, el derecho que asiste a quien quiera solicitarlo estará fatalmente condicionado a esta circunstancia, pues la extensión y la oportunidad de estas facultades legislativas dependen del solo criterio del Congreso. (Del dictamen de la Procuradora Fiscal).
6– Respecto al pretendido exceso cometido por Poder Ejecutivo al dictar el decreto 432/97, el art. 9, ley 13478, no sólo delega en él la reglamentación de ese precepto, sino que lo faculta expresamente para que, en las condiciones que fije, otorgue las pensiones que se discuten; es decir que lo está invistiendo de la autoridad de establecer las condiciones bajo las cuales el beneficio puede ser otorgado. No se trata, entonces, de una extralimitación de reglamentación, desde que las normas dictadas por Poder Ejecutivo, en el ejercicio de esa facultad, con carácter general para fijar los derechos individuales, deben ser cumplidas como la ley misma, porque forman parte de ella. (Del dictamen de la Procuradora Fiscal).
7– La distinción realizada en el decreto impugnado –dec. 432/97- no importa una actitud reprochable. Ello pues no parece arbitraria una distinción en razón de la nacionalidad en sí misma –como parece entenderlo la quejosa–, toda vez que negar la aplicación de dicho concepto sería negar la existencia de la Nación misma; máxime cuando aquí se pretende una prestación en dinero, cuyo monto se descuenta directamente de las arcas del Estado argentino y que no se financian con el aporte contributivo de sus beneficiarios, por lo que siempre se encuentran limitadas a las posibilidades de los recursos económicos que establezca la Ley de Presupuesto Nacional, amén de que otorgarlas sea una facultad y no una obligación. (Del dictamen de la Procuradora Fiscal).
8– La norma que se impugna –art. 1, dec. 432/97– impone el requisito de la residencia tanto a los argentinos nativos, a los naturalizados (5 años) como a los extranjeros (20 años en el decreto atacado y 40 años, en su modificatorio 582/03), lo que da cuenta de que el fin buscado es que el beneficiario habite en el territorio de la República; también puede apreciarse que el nivel de exigencia de la obligación disminuye según el grado de compromiso que la persona tenga para con la Nación, elemento por demás objetivo –en el marco de la naturaleza de la prestación requerida– para realizar una diferencia. (Del dictamen de la Procuradora Fiscal).
9– En autos, la posibilidad de reducir drásticamente la cantidad de años de residencia en el país no fue utilizada por la parte recurrente – que cuenta con más de 13 años de establecida–, que tampoco adujo circunstancia alguna que le hubiese imposibilitado hacerlo, ni dio fundamento para su negativa tácita a solicitarla, razones que impiden, también, que pueda imputarse a tal precepto una ilegítima persecución o indebido privilegio de personas o de grupos de personas; máxime cuando una cosa son los derechos y garantías reconocidos en la CN y otras las condiciones establecidas para su salvaguardia por las leyes que reglamentan su ejercicio, de conformidad con las distintas situaciones, formalidades éstas a que han de atenerse los magistrados so pena de exceder los límites de su poder jurisdiccional. (Del dictamen de la Procuradora Fiscal).
10– No se da en el sublite violación alguna a los Derechos del Niño, la Salud y la Seguridad Social contenidos en los numerosos preceptos constitucionales y Pactos Internacionales enunciados por la quejosa, toda vez que, como quedó demostrado en la causa, el Estado provee a la menor asistencia médica y educación, ambas especiales y gratuitas, como así también que su familia cuenta con la asistencia del Plan Jefes y Jefas de Familia, circunstancias que cumplen con los mandamientos superiores señalados, sin perjuicio de mencionar que, por un lado, dichas prestaciones son pasibles de ser ampliadas por otros medios –diferentes al pretendido– como por ejemplo, con la solicitud de los beneficios acordados por la ley 24901, entre las que se encuentran –cabe precisarlo– las de ayuda económica; y, por el otro, tales Tratados condicionan la viabilidad de dichos derechos (en tanto importan un compromiso monetario que asume el Estado que las otorga) a las reales posibilidades financieras de él, circunstancia que no aparece reñida con la razón ni con la justicia. (Del dictamen de la Procuradora Fiscal).
11– El beneficio en juego –pensión por invalidez– no deriva de la atribución del Poder Legislativo de «dar pensiones» –tradicionalmente llamadas pensiones graciables– contenida en el citado art. 75 inc. 20, CN (anterior art. 67, inc.17). Es significativo, en tal sentido, que ya el art. 3, ley 13478, hizo referencia a “las pensiones graciables acordadas o a otorgarse y las pensiones a la vejez creadas por esta ley”, vale decir, distinguió las primeras de las que contempló en su art. 9, el cual, por vía de la ley 18910 (de 1970), incluyó a las personas imposibilitadas para trabajar. Más aún: el propio legislador, cuando hizo expresa mención de las prestaciones del citado art. 9 en la ley 24241, las denominó «prestaciones no contributivas» (art. 183). (Del fallo de la Corte).
12– El beneficio instituido por el art. 3, ley 13478 y sus modificatorias, no es un “mero favor», tal como caracterizó esta Corte a las pensiones graciables en el caso “Ramos Mejía c/ Nación Argentina”. Antes bien, cabe inscribirlo en el ámbito de la legislación relativa a la seguridad social, que la reforma constitucional de 1957 destacó en el art. 67, inc.11, hoy 75, inc.12 CN. Luego, sea cual fuere su consistencia, la no justiciabilidad predicada por el juzgador se vuelve ajena al
13– El decreto 432/97 exige para acceder a la prestación por invalidez del art. 9, ley 13478, que el solicitante cumpla los siguientes requisitos: a) encontrarse incapacitado en forma total y permanente; b) no estar amparado (tampoco, eventualmente, su cónyuge) por un régimen de previsión, retiro o prestación no contributiva alguna; c) no tener parientes que estén obligados legalmente a proporcionarle alimentos o que teniéndolos, se encuentren impedidos para poder hacerlo, ni vivir con otros familiares bajo el amparo de entidades públicas o privadas en condiciones de asistirlo, y d) no encontrarse detenido a disposición de la Justicia (art. 1, incs. b, f, g e i). Añádese a ello, «no poseer bienes, ingresos ni recursos que permitan su subsistencia» (ídem, inc. h). La Secretaría de Desarrollo Social, a su turno y respecto de los mentados incs. g y h, tendrá en cuenta la actividad e ingresos de los parientes obligados y su núcleo familiar, como así también cualquier otro elemento de juicio que permita saber si el peticionante “cuenta con recursos o amparo» (ídem, último párrafo). (Del fallo de la Corte).
14– Los recaudos para acceder al beneficio son muestra más que elocuente de que éste fue previsto para cubrir contingencias sociales absolutamente extremas, vale decir, situaciones que ponen en juego, de manera palpable y potente, la “subsistencia» misma de la persona humana, de una persona carente de “recursos o amparo», por usar vocablos del propio decreto 432/97, y que, en cuanto al primero, también emplean las memoradas Declaración Americana y Universal. (Del fallo de la Corte).
15– No cabe duda alguna que sumar a los requerimientos precedentes un lapso de residencia, en el caso de 20 años –aun cuando también rigiera en igual medida para los argentinos, incluso nativos–, implica, puesto que la subsistencia no puede esperar, un liso y llano desconocimiento del derecho a la seguridad social, en los términos de los citados textos internacionales de jerarquía constitucional, en grado tal que compromete el derecho a la vida, primer derecho de la persona humana que resulta reconocido y garantizado por la Constitución Nacional y cuya garantía, mediante “acciones positivas», resulta una “obligación impostergable» de las autoridades públicas. (Del fallo de la Corte).
16– El resultado enunciado se impone con mayor necesidad a poco que se repare en dos circunstancias. Por un lado, que en razón del carácter fundamental del derecho a la vida, no son admisibles enfoques restrictivos del mismo. Por el otro, que la Constitución Nacional, en cuanto reconoce derechos, lo hace para que éstos resulten efectivos y no ilusorios, sobre todo si se encuentra en debate un derecho humano. Por ende, al reglamentar derechos de este tipo, el llamado a hacerlo no puede obrar con otra finalidad que no sea la de darles toda la plenitud que le reconoce la Constitución Nacional, o sea, el texto supremo que los enunció y que manda a asegurarlos. (Del fallo de la Corte).
17– “El derecho fundamental a la vida comprende no sólo el derecho de todo ser humano de no ser privado de la vida arbitrariamente, sino también el derecho a que no se le impida el acceso a las condiciones que le garanticen una existencia digna. Los Estados tienen la obligación de garantizar la creación de las condiciones que se requieran para que no se produzcan violaciones de ese derecho básico». (Del fallo de la Corte).
18– El recaudo de residencia establecido en el art. 1 inc. e, decreto 432/97 (texto originario) resulta inaplicable, por inconstitucional, en los casos en que se encuentren reunidos todos y cada uno de los restantes requisitos para acceder a la prestación por invalidez exigidos por dicho cuerpo legal. (Del fallo de la Corte).
19– El art. 9, ley 13478, prevé un trato diferenciado entre nacionales y extranjeros, imponiendo a estos últimos mayores exigencias para acceder a un beneficio otorgado por el Estado. Esta circunstancia determina que –ya en su sentido literal– el art. 1, inc. «e», dec. 432/97, está directamente contrapuesto con las reglas constitucionales que prohíben un trato discriminatorio en razón del origen nacional (art. 20, CN, art. 1.1 del Pacto de San José de Costa Rica, art. 2.2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y, especialmente, art. 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos). Esa contradicción directa con el texto constitucional obliga a considerar a la categorización realizada por el decreto como sospechosa de discriminación y hace pesar sobre dicha norma una presunción de inconstitucionalidad. (Voto, Dres. Petracchi y Argibay).
20– Habida cuenta de que es sospechosa de discriminación la norma del art. 1, inc “e”, decreto 432/97, el juicio de razonabilidad de la norma (arts. 14 y 28, CN) estará guiado por un escrutinio estricto, evaluación que implica una inversión en la carga de la prueba, de modo tal que es la parte que defiende la constitucionalidad de la norma (en este caso, el Estado Nacional) la que deberá realizar » una cuidadosa prueba sobre los fines que había intentado resguardar y sobre los medios que había utilizado a tal efecto. En cuanto a los primeros, deben ser sustanciales y no bastará que sean meramente convenientes. En cuanto a los segundos, será insuficiente una genérica adecuación a los fines, sino que deberá juzgarse si los promueven efectivamente y, además, si no existen otras alternativas menos restrictivas para los derechos en juego que las impuestas por la regulación cuestionada». (Voto, Dres. Petracchi y Argibay).
21– Es ineficaz el argumento del Estado relativo a los límites presupuestarios a fin de condicionar la concesión de la pensión por invalidez, pues un argumento de tal clase no puede en modo alguno justificar una clasificación por el origen nacional como la que el decreto contiene, ya que si bien es cierto que el Estado debe, en principio, atenerse al presupuesto que se destina a una cierta actividad o prestación pública, resulta evidente que no puede pretender alcanzar tales fines haciendo destinatarios exclusivos de los costos de tal restricción a los extranjeros radicados en el país, a quienes la Constitución ha invitado para que habiten en nuestro territorio (Preámbulo; art. 25). En otras palabras: las dificultades presupuestarias, si existieren, no pueden discriminar entre nacionales y extranjeros y afectar sólo a estos últimos. (Voto, Dres. Petracchi y Argibay).
22– Los jueces de la causa no han realizado un correcto análisis constitucional de la norma impugnada, en tanto han seguido un camino inverso al que, para casos como éste, ha fijado la jurisprudencia de esta Corte. En efecto, tanto la jueza de primera instancia como la Cámara de Apelaciones han partido de la presunción de constitucionalidad de la norma y la han sometido a un test de mera razonabilidad que resulta insuficiente –si no incorrecto– para evaluar la constitucionalidad de una categorización prima facie discriminatoria. (Voto, Dres. Petracchi y Argibay).
23– El art. 1, inc. «e», decreto 432/97, es inconstitucional en tanto discrimina a las personas según su nacionalidad. Tal declaración implica, entonces, que la Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales no podrá oponer el requisito de veinte años de residencia como impedimento para otorgar la pensión solicitada. (Voto, Dres. Petracchi y Argibay).
24– Las pensiones a la vejez y a la invalidez –tal como la denomina el decreto reglamentario– no son identificables con las pensiones graciables ni en cuanto a su naturaleza ni en cuanto al régimen de concesión. De ello se deriva que el beneficio instituido no responde al concepto de pensiones graciables, cuyo reconocimiento pertenece a la órbita de discrecionalidad del órgano legislativo, y que, por el contrario, cabe considerarlo encuadrado en el ámbito de la legislación relativa a la seguridad social, conforme el art. 75 inc. 12. (Voto, Dr. Maqueda).
25– Las reglamentaciones que distinguen entre nacional y extranjero no son en principio inconstitucionales en los términos de los arts. 16, 20 y 75 inc. 22, CN, razón por la cual el legislador se encuentra habilitado a emplearla con la exigencia de que tal decisión responda a intereses que involucran el bienestar general y que responden a una justificación razonable y proporcional en relación con los propósitos que se persiguen. En la materia rige el principio de ejercicio relativo de los derechos conforme lo dispuesto en la primera parte del art. 14, CN, no enervado por el texto del art. 20 de la norma fundamental, la que al disponer que los extranjeros gozan en el territorio de la Nación de todos los derechos civiles del ciudadano, no excluye la posibilidad de establecer determinadas diferencias en relación con la naturaleza de los derechos de que se trate y siempre que aquellas estén suficientemente justificadas. La norma constitucional no avala una interpretación del principio de igualdad en términos absolutos. (Voto, Dr. Maqueda).
26– El art. 16, CN, consagra una cláusula general de igualdad para todos los habitantes, que exige que los supuestos de hecho iguales sean tratados idénticamente en sus consecuencias jurídicas, de modo que para introducir diferencias entre ellos debe existir una suficiente justificación que aparezca objetiva, fundada y razonable y que sus consecuencias no resulten desproporcionadas respecto de la finalidad perseguida, de manera de evitar resultados excesivamente gravosos. (Voto, Dr. Maqueda).
27– El principio de igualdad no implica en todos los casos un tratamiento legal igual con abstracción de cualquier elemento diferenciador de relevancia jurídica. En consecuencia, la diferencia de trato debe sustentarse en la relación entre la medida adoptada, el resultado producido y la finalidad perseguida. Sin embargo, el principio de igualdad del art. 16 no se agota con el alcance indicado, ya que por aplicación del art. 75 inc. 22 la operatividad sustantiva de aquel principio se integra con la expresa prohibición de supuestos o motivos concretos de discriminación que tienden a impedir diferenciaciones que afectan a colectivos determinados. En tales supuestos la inconstitucionalidad de aquéllas se funda en que el tratamiento diferenciado aparece sustentado exclusivamente en los motivos o razones o factores de discriminación que la norma fundamental prohíbe, al tratarse de características expresamente excluidas. (Voto, Dr. Maqueda).
28– Las prohibiciones de discriminación implican un análisis y un juicio de irrazonabilidad de la diferenciación en sí misma, la que habrá violado el límite constitucional cuando se verifique que el factor o supuesto prohibido es el único fundamento de aquélla y que conlleva un criterio de desvalorización o prejuicio. (Voto, Dr. Maqueda).
29– En la configuración legal de los derechos y libertades reconocidos a los extranjeros y ponderando la diversa naturaleza de aquéllos, el legislador puede introducir la nacionalidad como elemento para la definición de un supuesto de hecho al que le ligará la consecuencia jurídica establecida ponderando la concurrencia de otros factores, dentro de los cuales sin duda considerará determinados parámetros de comparación respecto de la situación de los nacionales. Las cuestiones de titularidad y ejercicio de los derechos y, más precisamente, el problema de la igualdad en el ejercicio de aquéllos, depende del derecho afectado y de los intereses sociales que aparezcan como imperativos para el Estado en la materia sujeta a reglamentación. En tales supuestos es constitucionalmente válido formular condiciones de trato diferenciado. (Voto, Dr. Maqueda).
30– Corresponde efectuar una diferenciación entre los términos “distinción» y “discriminación». El término “distinción se empleará para lo admisible, en virtud de ser razonable, proporcional y objetivo. La discriminación se utilizará… para hacer referencia a toda exclusión, restricción o privilegio que no sea objetivo y razonable… La existencia de tal justificación debe evaluarse en relación con el propósito y los efectos de la medida en consideración, tomando en cuenta los principios que normalmente prevalecen en las sociedades democráticas… una diferencia de trato en el ejercicio de un derecho… no sólo debe buscar un fin legítimo… el art. 14 se viola igualmente cuando se establece de manera clara que no hay relación razonable de proporcionalidad entre los medios utilizados y el fin que se busca llevar a cabo… No habrá, pues, discriminación si una distinción de tratamiento está orientada legítimamente… De ahí que no pueda afirmarse que exista discriminación en toda diferencia de tratamiento del Estado frente al individuo siempre que esa distinción parta de supuestos de hecho sustancialmente diferentes y que expresen de modo proporcionado una fundamentada conexión entre esas diferencias y los objetivos de las normas, los cuales no pueden apartarse de la justicia o de la razón, vale decir, no pueden perseguir fines arbitrarios, caprichosos, despóticos o que de alguna manera repugnen a la esencial unidad y dignidad de la naturaleza humana…». (Voto, Dr. Maqueda).
31– En el caso de autos, se trata de la concesión de una prestación que integra la categoría de derechos económicos, sociales y culturales. En efecto, las pensiones por invalidez, asistenciales o no contributivas, dependen de fondos dispuestos por las distintas leyes de presupuesto, lo que determina que los recursos no son ilimitados y que su administración y asignación requiere ponderar el equilibrio de las prestaciones entre nacionales y extranjeros, para asegurar que las que se acuerden mantengan una relación de equidad en la satisfacción de los derechos fundamentales de los distintos colectivos que intenta proteger, en aras de los cuales el legislador puede imponer determinados requisitos no sólo de fondo sino de forma a los efectos de percibir el beneficio. (Voto, Dr. Maqueda).
32– El requisito de residencia continua en el país “tanto para naturalizados como extranjeros” constituye un presupuesto mínimo de exigencia en atención al derecho involucrado y constituye un requisito constitucionalmente válido para garantir en términos de igualdad formal y sustantiva el acceso a la prestación asistencial. Tal exigencia hace, a su vez, a mantener una relación de equilibrio entre la situación de los nacionales y de los extranjeros. El requisito de residencia en el país aparece ligado a la necesidad de un cierto grado de integración y permanencia que resulta de relevancia jurídica al tiempo de organizar un sistema de asistencia social que, sin desatender los principios constitucionales en la materia, vele porque tales beneficios no se conviertan en una carga de tal magnitud que pueda afectar el nivel global de otras prestaciones y obligaciones que le corresponden al Estado. (Voto, Dr. Maqueda).
33– Teniendo en consideración los fines perseguidos por las normas que conceden el beneficio y la naturaleza de los derechos fundamentales que se encuentran involucrados –dignidad, subsistencia mínima, salud, protección a la familia, situación socioeconómica de gravedad extrema– y las obligaciones estaduales en la materia, respecto de las cuales el art. 75 inc. 23 impone un mandato constitucional de acciones positivas que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por la Constitución y por los Tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto, entre otros, de las personas con discapacidad, el plazo de 20 años exigido a los extranjeros para poder gozar de los beneficios de la pensión luce manifiestamente irrazonable en los términos del art. 28, CN. (Voto, Dr. Maqueda).
34– Desde antiguo este Tribunal ha sostenido que el objetivo preeminente de la Constitución, según expresa su Preámbulo, es lograr el bienestar general, lo cual significa decir la justicia en su más alta expresión, esto es, la justicia social, cuyo contenido actual consiste en ordenar la actividad intersubjetiva de los miembros de la comunidad y los recursos con que ésta cuenta con vistas a lograr que todos y cada uno de sus miembros participen de los bienes materiales y espirituales de la civilización. Por tanto, tiene categoría constitucional el siguiente principio de hermenéutica jurídica: “
35– La exorbitancia del plazo previsto en el art. 1, inc. e, decreto 432/97, convierte en ilusorio el derecho a la pensión en un tiempo oportuno y adecuado. No reúne los requisitos mínimos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad ni con la justificación en que es posible sustentar la diferencia entre naturalizados y extranjeros, conforme criterios y conceptos democráticamente aceptados, ni respecto a los fines que se persiguen al establecer el reconocimiento al derecho asistencial. (Voto, Dr. Maqueda).
36– La habilitación constitucional para establecer diferencias entre nacionales y extranjeros no releva al legislador de establecer requisitos razonables para unos y para otros de manera de no alterar el derecho que se pretende reconocer; para ello debe ponderar adecuadamente el sentido que da origen a las categorías y la relación sustancial entre ellas y los medios que elige para no desconocer el principio constitucional de igualdad. (Voto, Dr. Maqueda).
37– En el sublite, no está en discusión el criterio según el cual es constitucionalmente válido establecer no sólo el requisito de la residencia sino de que ésta cumpla un plazo determinado. Es la desproporcionalidad de la extensión del plazo lo que es inconstitucional. La irrazonabilidad del plazo consignado importa en los hechos que la aplicación de tal norma se traduzca en una discriminación indirecta, ya que por las consecuencias que irroga, en la práctica, el beneficio de la pensión por invalidez estaría vedado para los extranjeros con residencia acreditada en el territorio argentino. (Voto, Dr. Maqueda).
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