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2– Cuando la autoridad administrativa omitía dictar el acto que oportunamente debería ser el objeto y la materia de control, fue preciso encontrar un arbitrio para posibilitar que el particular llevara su conflicto ante la jurisdicción, habiendo entonces instrumentado el legislador la técnica del silencio desestimatorio, facultando de tal manera al administrado a presumir que, al vencimiento de los plazos que el ordenamiento otorgaba a la Administración para resolver, y previo pronto despacho, se producía la denegatoria tácita de su recurso, con lo que el administrado contaba entonces con un acto (ficto) que someter al control jurisdiccional, satisfaciendo de esta manera el requisito de la decisión prealable. (Minoría, Dr. Cafferata).
3– “…El silencio no es voluntad de la Administración, sino tan sólo eso: silencio, al que la norma le otorga un efecto procedimental, para que puedan actuar los controles de legalidad…”. Con esa finalidad ha sido concebido el art. 7 de la ley 7182. (Minoría, Dr. Cafferata).
4– El silencio desestimatorio y la ficción de acto denegatorio constituye una facultad del administrado establecida para evitar que la morosidad o reticencia administrativa evitara el control jurisdiccional. Por lo que constituye una facultad del administrado, no un privilegio de la Administración ni un arbitrio establecido en favor de ésta. Siendo ello así, se concluye que, no existiendo en esencia un acto sino una mera presunción legal, no puede derivarse de ella un perjuicio para el administrado y un beneficio para la Administración, porque eso sería subvertir el orden y la finalidad de las instituciones.(Minoría, Dr. Cafferata).
5– El art. 7 de la ley 7182, en tanto pretende vedar al administrado el acceso a la jurisdicción con el arbitrio de la introducción de un plazo de caducidad para promover la demanda luego del vencimiento del pronto despacho, haciendo así derivar efectos lesivos para los derechos del administrado de la conducta reticente de la Administración, resulta irrazonable (afectando el principio derivado de los arts. 28 y 33, CN) y lesivo del principio de la tutela judicial efectiva (art. 8, inc. 1, del Pacto de San José de Costa Rica, que goza de jerarquía constitucional por virtud del art. 75, inc. 22, CN), por lo que corresponde declararlo inconstitucional y admitir la demanda. (Minoría, Dr. Cafferata).
Córdoba, 30 de junio de 2010
Y VISTOS:
1. A fs. 20/21 vta. la actora interpone recurso de reposición en contra del decreto de fecha 4/6/10, en cuanto dispone que la presente causa no corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa, solicitando se lo revoque por contrario imperio y se habilite la vía contencioso-administrativa. Relata que con fecha 7/11/07 reclamó, mediante telegrama, la sumas dejadas de percibir por aplicación del decreto 1777/95. Que al no obtener respuesta remitió telegrama de pronto despacho con fecha 26/5/08. Que con fecha 4/8/08 la Caja de Jubilaciones le pidió que presentara copia del reclamo formulado. Que con fecha 17/3/09 otorgó poder a la Dra. Arraigada, acompañó reclamo y solicitó se dictara resolución. Que con fecha 29/3/10 presentó pronto despacho haciendo reserva de considerar el silencio de la Administración como denegatoria. Entiende que a partir de esta fecha debe computarse el plazo para preparar la vía contencioso-administrativa y no desde el primer pronto despacho, cuando la Caja de Jubilaciones no sabía ni cuál era el reclamo. Dice que ha habido una renuncia del término para interponer la demanda al darse cuenta de que el primer telegrama no fue recibido o no fue agregado al expediente administrativo. Señala que una vez agregada la copia del reclamo esperó una respuesta y al no obtenerla consideró que el silencio abría la vía contencioso- administrativa. Indica que el art. 7, CPCA, establece un plazo de 120 días hábiles administrativos dentro del cual la Administración debe resolver una petición presentada por los administrados. Que si no hubiere un pronunciamiento expreso el interesado deberá presentar “pronto despacho”, fijando un plazo máximo de 6 meses para iniciar la demanda. Que en el caso de autos la demandada pudo saber cuál era la petición cuando su apoderada presentó copia del reclamo de fecha 17/3/09, lo que queda demostrado cuando la demandada solicita presentación del reclamo. Antes de esa fecha la demandada desconocía qué se reclamaba y no podía ejercer su derecho de defensa ni emitir pronunciamiento alguno. Presume que, al haber efectuado el primer reclamo mediante telegrama y no personalmente, pudo haberse extraviado o agregado a otro expediente, lo que refuerza su postura de desconocimiento por parte de la demandada. Manifiesta que los plazos no deben contarse desde el 26/5/08 sino desde el 29/3/10, cuando obraban glosados al expediente administrativo todos los antecedentes para que la Administración dictara una resolución fundada. Sostiene que la preparación de la vía administrativa no debe convertirse en un obstáculo para que el administrado acceda a la justicia, pudiendo interpretarse que ha habido una renuncia al plazo para interponer la demanda, desde la interposición del escrito de fecha 26/5/08 a fin de permitirle a la demandada conocer su reclamo. Considera que la intención del legislador ha sido evitar que la Administración se demore largos plazos en emitir un pronunciamiento y, por lo tanto, ha arbitrado un recurso a favor del administrado, que lo habilita para renunciar e instar el procedimiento administrativo, acompañando, como en este caso copia del reclamo. Pretende que la Justicia no deniegue el acceso a la jurisdicción por excesivo rigorismo ritual. Por ello pide que el tribunal reponga la resolución de fecha 4/6/10, declarando habilitada la vía contencioso-administrativa. Hace reserva del caso federal. 2. Corrido traslado al Sr. fiscal de Cámara lo evacua a fs. 26/27 solicitando se rechace el recurso de reposición planteado. 3. Dictado el decreto de autos y firme, queda el presente incidente en estado de ser resuelto.
Y CONSIDERANDO:
Los doctores
1. Que el recurso de reposición ha sido articulado en tiempo y forma legales (art. 42, ley 7182, y arts. 358 y ss., CPCC, aplicable por virtud del art. 13, CPCA), por lo que procede ingresar a su análisis. 2. Siguiendo con lo dicho por el Sr. fiscal de Cámara “…En lo sustancial, ninguno de los argumentos expuestos por el impugnante en su recurso desvirtúa la legitimidad de la resolución que lo agravia. La cual, perfectamente fundada en los hechos de la causa y el derecho aplicable, aparece como la decisión lógica y legal que exige el art. 155 de la Constitución de la Provincia…”. Ante la clara transgresión del término acordado por la ley de la materia para el ejercicio de la pretensión puesta en acto (art. 7, ley 7182), corresponde la sanción de caducidad que la ley prevé (en este sentido vid. Mairal, “Control Judicial” Vol. 1, pág. 380), porque “el vencimiento del plazo sin que se haya articulado en forma” la demanda, confiere al acto administrativo la calidad de “firme” que no resulta legítimo desconocer (parafraseando la jurisprudencia del TSJ, Sala CC en AA.II. N° 80/05); sin que la reiteración del pronto despacho glosada a fs. 5 de autos de fecha 29/3/2010 permita el restablecimiento de un plazo largamente fenecido”. Por último, la exigencia constitucional y legal de un juicio inicial respecto de competencia especializada (art. 178, Cpcial., y arts. 1º y 11º, ley 7182), resuelto por el tribunal con audiencia del Ministerio Público Fiscal, satisface en consecuencia las garantías del “debido proceso” (art. 18, CN) y la de “acceso a la jurisdicción”, puesta en el art. 8.1. del Pacto de San José de Costa Rica. Porque asegura el derecho de “audiencia” y “prueba” exigido por la primera de las garantías citadas y guarda estrecho paralelismo con las disposiciones de los arts. 44; 45; 46; 47 y de procedimiento estipulado en el art. 48 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. El derecho a la tutela jurisdiccional debe considerarse satisfecho con la obtención de una resolución fundada en derecho, que puede ser de inadmisión o desestimación por algún motivo formal cuando concurra alguna causa legal y así lo acuerde el Tribunal en aplicación razonada de la misma (conf. González Pérez, Jesús, El derecho a la tutela jurisdiccional, Ed. Civitas, Madrid, 1984, p. 30 y ss.”, y Sentencias 18/96; 147/08 entre otras). La Corte considera que el Estado tiene la obligación de asegurar que las garantías judiciales indispensables para la protección de los derechos y libertades consagrados en la Convención Americana sobre Derechos Humanos se mantengan vigentes en toda circunstancia, inclusive durante los estados de excepción. Tales garantías son aquellas a las que la Convención se refiere expresamente en los artículos 7.6 y 25.1, consideradas dentro del marco y según los principios del artículo 8, y también las inherentes a la preservación del Estado de Derecho, aun bajo la legalidad excepcional que resulta de la suspensión de garantías. Por todo lo expresado, consideramos corresponde se rechace el recurso de reposición interpuesto y se confirme en todas sus partes el decreto recurrido, sin costas, sin perjuicio de que los honorarios del letrado interviniente sean abonados, si correspondiere, por los beneficiarios de los trabajos.
El doctor
Que disiento con el criterio sostenido por el Sr. fiscal de Cámara y por mis colegas, pensando por el contrario que corresponde hacer lugar a la reposición articulada y admitir la demanda. Doy razones: Mediante decreto de fecha 4/6/10, se declaró por presidencia que la presente causa no corresponde a esta jurisdicción contencioso- administrativa en razón de haberse considerado que “la demanda ha sido interpuesta cuando ya se encontraba vencido el plazo que estipula el art. 7 de la ley del fuero”. Se agregó que “el pronto despacho fue presentado el 26/5/08, por lo que el plazo de seis meses, contados desde dicha fecha, venció el día 26/11/08. Que presentada la demanda el día 11/5/2010, resulta extemporánea por caducidad, por lo que la denegación presunta por silencio, con que se trae a juicio a la demandada, ha perdido la calidad de causar estado”. Para fundar mi criterio es preciso comenzar repasando el concepto y la finalidad del silencio administrativo, cuestión de la que me ocuparé seguidamente. Cabe primeramente recordar que el andamiaje procesal del juicio contencioso-administrativo ha sido estructurado con base en la idea de la «revisión» de los actos administrativos. Por eso es que el art. 1, CPCA, establece que “Corresponde la jurisdicción contencioso-administrativa a las causas que se promuevan por parte legítima, impugnando los actos administrativos…”. Así lo había expuesto, por ejemplo, Fiorini: “…Se habilita la instancia para revisar y no para contender en un litigio sin ninguna relación con el precedente administrativo previo” (Fiorini, Bartolomé, ¿Qué es el Contencioso?, Bs. As., 1965, pp. 317/8). Ahora bien: cuando la autoridad administrativa omitía dictar el acto que oportunamente debería ser el objeto y la materia de control, fue preciso encontrar un arbitrio para posibilitar que el particular llevara su conflicto ante la jurisdicción, habiendo entonces instrumentado el legislador la técnica del silencio desestimatorio, facultando de tal manera al administrado a presumir que al vencimiento de los plazos que el ordenamiento otorgaba a la Administración para resolver, y previo pronto despacho, se producía la denegatoria tácita de su recurso, con lo que el administrado contaba entonces con un acto (ficto) que someter al control jurisdiccional, satisfaciendo de esta manera el requisito de la decisión prealable. Es lo que explica Viale, recordando la opinión de Ildarraz, cuando enseña que “…el silencio no es voluntad de la Administración, sino tan sólo eso: silencio, al que la norma le otorga un efecto procedimental, para que puedan actuar los controles de legalidad…” (Viale, Claudio Martín, «El silencio de la Administración» en LL C, 1997, pág. 267). Con esa finalidad ha sido concebido el art. 7, ley 7182 en cuanto dispone que “La autoridad a que se refiere el artículo anterior deberá expedirse en el término de ciento veinte días hábiles administrativos, en el caso de petición, y de treinta días hábiles administrativos, en el caso de recurso necesario, contados desde la interposición. Si así no lo hiciera, el interesado deberá presentar «pronto despacho» en el término de tres meses, y si no hubiere pronunciamiento dentro de los veinte días hábiles administrativos quedará, por este solo hecho, expedita la vía contenciosoadministrativa, la que podrá ser iniciada hasta seis meses después de la fecha de presentación del «pronto despacho»”. Pero lo que siempre estuvo claro es que el silencio desestimatorio y la ficción de acto denegatorio constituía una facultad del administrado, establecida precisamente para evitar que la morosidad o reticencia administrativa evitara el control jurisdiccional. Constituye, reitero, una facultad del administrado, no un privilegio de la Administración ni un arbitrio establecido en favor de ésta. Y siendo ello así, parece obvio concluir que, no existiendo en esencia un acto sino una mera presunción legal, no puede derivarse de ella un perjuicio para el administrado y un beneficio para la Administración, porque eso sería subvertir el orden y la finalidad de las instituciones. Hutchinson nos ilustra al respecto: “…la naturaleza que el silencio administrativo tiene, es la de ser una presunción establecida precisamente en favor de los derechos e intereses de los particulares y no un medio de eludir obligaciones y compromisos de los organismos administrativos, lo cual impide darle una interpretación que perjudique a los mismos a quienes quiso favorecer” (Hutchinson, Tomás, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, Ed. Astrea, Bs. As., 1985, tº 1, pág. 203). Por eso es que, superado ya el dogma revisor, el excesivo apego a instituciones del pasado, cuyo sentido y finalidad no nos preocupamos por profundizar y ‘
Por ello y por mayoría,
SE RESUELVE: 1. Rechazar el recurso de reposición interpuesto y confirmar en todas sus partes el decreto recurrido. 2. Sin costas, sin perjuicio de que los honorarios del letrado interviniente sean abonados, si correspondiere, por los beneficiarios de los trabajos.
