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2– La invocación de la calidad de ciudadano sin la demostración de un perjuicio concreto, es insuficiente para sostener la legitimación a los fines de impugnar la constitucionalidad de una norma. En efecto, cabe poner de manifiesto que el de «ciudadano» es un concepto de notable generalidad, y su comprobación, en la mayoría de los casos, no basta para demostrar la existencia de un interés «especial» o «directo», «inmediato», «concreto» o «sustancial» que permita tener por configurado un «caso contencioso». (Del fallo de la Corte).
3– Constituye un presupuesto necesario que exista un caso o controversia que deba ser resuelto por el Tribunal, pues la Justicia nacional no procede de oficio y sólo ejerce jurisdicción en los casos contenciosos en que es requerida a instancia de parte. La Corte ha definido a esas causas como los asuntos en que se pretende de modo efectivo la determinación del derecho debatido entre partes adversas que debe estar fundado en un interés específico, concreto y atribuible en forma determinada al litigante. En este sentido, el Tribunal rechazó de plano una acción de inconstitucionalidad recordando que «el demandante no puede expresar un agravio diferenciado respecto de la situación en que se hallan los demás ciudadanos, y tampoco puede fundar su legitimación para accionar en el interés general en que se cumplan la Constitución y las leyes». (Del fallo de la Corte).
4– Admitir la legitimación en un grado que la identifique con el «generalizado interés de todos los ciudadanos en ejercicio de los poderes de gobierno…», «…deformaría las atribuciones del Poder Judicial en sus relaciones con el Ejecutivo y con la Legislatura y lo expondría a la imputación de ejercer el gobierno por medio de medidas cautelares». La sentencia dictada por la Corte en el caso «Halabi» no ha mutado la esencia del control de constitucionalidad que la Ley Suprema encomienda al Poder Judicial de la Nación, para convertirlo en un recurso abstracto orientado a la depuración objetiva del ordenamiento jurídico que es ostensiblemente extraño al diseño institucional de la República. (Del fallo de la Corte).
5– Un legislador no tendría legitimación activa cuando lo que trae a consideración de un tribunal de justicia es la reedición de un debate que ha perdido en el seno del Poder Legislativo por el juego de las mayorías y minorías respectivas. Por el contrario, dicha legitimación podría eventualmente resultar admisible cuando se trata de la afectación de un interés concreto y directo a su respecto. (Del fallo de la Corte).
6– No se observa en el
7– Por otra parte, no es válida la posibilidad de suspender o incluso derogar una norma legal con efectos erga omnes, lo que sin duda no se ajusta al art. 116, CN. Y ello se torna más llamativo en el caso, si se considera que el actor no representa a la Cámara legislativa que integra ni al Pueblo de la Nación (lo que compete a la primera), por lo cual se arribaría al irrazonable resultado de extender una medida judicial a sujetos que no sólo no la han solicitado sino que, incluso, podrían no compartirla.(Del fallo de la Corte).
8– Cabe señalar que el a quo debió haber considerado que una cautelar que suspende la vigencia de toda la ley 26522 con efectos
9– La suspensión cautelar de la vigencia de una norma dispuesta por un tribunal presupone que éste se atribuye la competencia para sentenciar en definitiva con idéntico poder. Dado que ese poder no lo confiere la CN a ningún juez ni tribunal de la Nación, alterando gravemente el modelo de control constitucional de las leyes por ella consagrado, es claro que el caso reviste gravedad institucional. (Del fallo de la Corte).
10– La medida cautelar, tal como fue decretada en autos, no respeta el criterio de razonabilidad. Si bien la proporcionalidad, en el sentido de «prohibición de exceso», resulta principalmente significativa frente a medidas de injerencia del Estado, tanto de la administración como del legislador, y en este punto, especialmente, en materia de derechos fundamentales, sin embargo, como principio general del Estado de Derecho y como efecto esencial del principio de razonabilidad, resulta un requisito de toda la actividad del Estado.(Del fallo de la Corte).
11– Es así que la medida precautoria dispuesta por el a quo –admitiendo una legitimación del peticionante manifiestamente insuficiente– no aparece como un remedio proporcionado a la naturaleza y relevancia de la hipotética ilegitimidad que se denuncia. Ello es así no sólo por la falta de adecuación entre la violación constitucional alegada y la amplitud de la medida dispuesta, sino también porque, en la tarea de ponderación, el a quo debió haber considerado que una cautelar que suspende la vigencia de toda la ley 26522 con efecto
12– Debe desestimarse el planteo del Estado en cuanto postula que, por su naturaleza, el procedimiento que regula la sanción y promulgación de las leyes no da lugar a una causa cuya decisión corresponda a la rama judicial del Gobierno federal. En efecto, sobre dicha materia hay una tradición jurisprudencial hondamente arraigada que se origina en el precedente «Soria de Guerrero, Juana Ana c/ Bodegas y Viñedos Pulenta Hnos. SA», con arreglo a la cual no está exenta del control de los magistrados de la República la lesión de derechos individuales proveniente de una violación de las normas constitucionales y reglamentarias que regulan el proceso de formación y sanción de las leyes, fehacientemente demostrativa de la falta de concurrencia de los requisitos mínimos e indispensables que condicionan la creación de la ley. El riguroso acatamiento de dicha doctrina constitucional ha llegado a un punto en el ejercicio de la jurisdicción por parte del Tribunal, que en sus decisiones más recientes ni siquiera ha considerado necesario fundar ni justificar acerca de estar conociendo de una cuestión justiciable, pasando derechamente a examinar el fondo del planteo sobre la validez de la norma impugnada. (Voto, Dr. Petracchi).
13– En las condiciones expresadas, y dado que los recurrentes no aducen razones que pongan en tela de juicio la aplicabilidad de aquellos precedentes o importen nuevos argumentos que puedan llevar a modificar lo decidido, la cuestión federal invocada es insustancial y no justifica su examen por la Corte. (Voto, Dr. Petracchi).
14– Cabe advertir que de la ampliación de los sujetos legitimados por la reforma constitucional de 1994, no se sigue una automática aptitud para demandar, sin un examen previo de la existencia de una cuestión susceptible de instar el ejercicio de la jurisdicción, en atención a que no ha sido objeto de reforma la exigencia de que el Poder Judicial intervenga en el conocimiento y decisión de «causas» (arts. 108, 116 y 117, CN). (Voto, Dr. Petracchi).
15– La existencia de un interés particular del demandante en el derecho que alega, exigido por la invariable interpretación que la jurisprudencia del Tribunal ha recibido de la doctrina constitucional de los Estados Unidos, no aparece como un requisito tendiente a eludir cuestiones de repercusión pública sino a fin de preservar rigurosamente el principio de la división de poderes, al excluir al Poder Judicial de una atribución que, como la de expedirse en forma general sobre la constitucionalidad de las normas emitidas por los Poderes Legislativo y Ejecutivo, no le ha sido encomendada por el art. 116, CN. Este Departamento del Gobierno Federal, como se ha enfatizado en el precedente «Brandi, Eduardo Alberto c/ Mendoza, Provincia de» (Fallos: 328:3573) debe ser preservado de la sobrejudicialización de los procesos de gobierno.(Voto, Dr. Petracchi).
16–La determinación de si la parte actora se encuentra o no legitimada para actuar en el juicio por ella promovido no puede llevarse a cabo de manera aislada, separada del interés que en el caso concreto se pretende proteger con la interposición de la demanda. Ningún sujeto está genéricamente legitimado para intervenir en cualquier causa, sea cual fuere su objeto, sino que tendrá o no legitimación según sea su relación con la pretensión que introdujo, es decir, con el interés que denuncia como afectado y para el cual requiere protección judicial. Por ello, debe rechazarse la legitimación activa del diputado nacional –actor en autos– en tanto en su demanda pretende obtener la derogación de una ley, medida que, en principio, no se encuentra comprendida entre los remedios que los tribunales nacionales pueden otorgar como reparación por la violación de derechos individuales.(Voto, Dra. Argibay).
Buenos Aires, 15 de junio de 2010
Los doctores
CONSIDERANDO:
1. Que en cuanto al relato de los hechos y antecedentes de la causa corresponde remitir a los capítulos pertinentes del dictamen del Sr. Procurador General de la Nación en razón de brevedad y con el propósito de evitar repeticiones innecesarias. 2. Que la cuestión sometida a la consideración de esta Corte no se relaciona con la valoración constitucional del contenido de la ley 26522, sino con la validez de una medida cautelar que suspende la totalidad de sus efectos con fundamento en presuntas irregularidades en el trámite parlamentario. Así delimitada la pretensión, el recurso extraordinario es admisible en tanto, por un lado, la fundada decisión del caso remite directamente a la interpretación de diversas disposiciones de la CN (arts. 1, 43, 44, 75 y 116; art. 14, inc. 3, ley 48); y, por el otro, porque si bien los pronunciamientos atinentes a medidas cautelares son regularmente extraños a esta instancia revisora por no tratarse de sentencias definitivas, cabe hacer excepción cuando tales medidas pueden enervar el poder de policía del Estado o exceden el interés individual de las partes y afectan de manera directa el de la comunidad (conf. Fallos: 307:1994; 323:3075; 327:1603; 328:900). Tal situación se configura en el caso, ya que la decisión recurrida neutraliza por completo la aplicación por las autoridades competentes de una ley formal del Poder Legislativo. Finalmente, la decisión en recurso presenta gravedad institucional en la medida en que trasciende el mero interés de las partes para comprometer el sistema de control de constitucionalidad y el principio de división de poderes previsto en la CN. 3. Que la demanda de amparo fue promovida con el objeto de obtener un pronunciamiento judicial que restablezca los derechos de los que el actor dice ser titular en su doble condición de ciudadano interesado y de diputado nacional y que habrían sido lesionados durante el trámite parlamentario del proyecto de ley que luego fue sancionado con el Nº 26522. A tal efecto, insiste en que su legitimación activa se apoya en la afectación a sus intereses particulares en participar en la deliberación previa a la sanción de esa norma. Que la Cámara admitió la legitimación del actor como afectado con base en el art. 43 de la Ley Suprema ya que –según dijo– se encuentran comprometidos derechos de incidencia colectiva, relativos o generados por intereses individuales homogéneos, como es el de todo ciudadano a ser regido por leyes dictadas de conformidad con las normas constitucionales. 4. Que la invocación de la calidad de ciudadano, sin la demostración de un perjuicio concreto, es insuficiente para sostener la legitimación a los fines de impugnar la constitucionalidad de una norma (doctrina de Fallos: 306: 1125; 307:2384, entre otros). En efecto, cabe poner de manifiesto que el de «ciudadano» es un concepto de notable generalidad y su comprobación, en la mayoría de los casos, no basta para demostrar la existencia de un interés «especial» o «directo», «inmediato», «concreto» o «sustancial» que permita tener por configurado un «caso contencioso» (Fallos: 322:528; 324:2048). Esta Corte ha dicho que constituye un presupuesto necesario que exista un caso o controversia que deba ser resuelto por el Tribunal (Fallos: 323:4098), pues la Justicia nacional no procede de oficio y sólo ejerce jurisdicción en los casos contenciosos en que es requerida a instancia de parte (art. 2, ley 27). En el tradicional precedente de Fallos: 156:318, esta Corte ha definido a esas causas como los asuntos en que se pretende de modo efectivo la determinación del derecho debatido entre partes adversas (cons. 5°) que debe estar fundado en un interés específico, concreto y atribuible en forma determinada al litigante (Fallos: 326: 3007). En este sentido, el Tribunal rechazó de plano una acción de inconstitucionalidad recordando que «el demandante no puede expresar un agravio diferenciado respecto de la situación en que se hallan los demás ciudadanos, y tampoco puede fundar su legitimación para accionar en el interés general en que se cumplan la Constitución y las leyes» (arg. Fallos: 321:1352). De otro modo, admitir la legitimación en un grado que la identifique con el «generalizado interés de todos los ciudadanos en ejercicio de los poderes de gobierno…», «…deformaría las atribuciones del Poder Judicial en sus relaciones con el Ejecutivo y con la Legislatura y lo expondría a la imputación de ejercer el gobierno por medio de medidas cautelares» («Schlesinger v. Reservist Committee to Stop the War», 418 U.S. 208, espec. págs. 222, 226/227, 1974; Fallos: 321: 1252). Por otro lado, sólo una lectura deformada de lo expresado por esta Corte en la decisión mayoritaria tomada en la causa «Halabi» (Fallos: 332:111) puede tomarse como argumento para fundar la legitimación del demandante, pues basta con remitir a lo sostenido en el cons. 9º de dicho pronunciamiento para concluir que, con referencia a las tres categorías de derechos que se reconocen, la exigencia de caso en los términos del art. 116, CN, se mantiene incólume, «…ya que no se admite una acción que persiga el control de la mera legalidad de una disposición». La sentencia dictada por esta Corte en el mencionado caso «Halabi», como no podía ser de otro modo, no ha mutado la esencia del control de constitucionalidad que la Ley Suprema encomienda al Poder Judicial de la Nación en los términos señalados precedentemente, para convertirlo en un recurso abstracto orientado a la depuración objetiva del ordenamiento jurídico que es ostensiblemente extraño al diseño institucional de la República. 5. Que la legitimación de Thomas fundada en su carácter de miembro integrante de la Cámara de Diputados de la Nación dista mucho, también, de ser un tema novedoso en la doctrina de los precedentes de esta Corte. La regla emana de un conjunto de pronunciamientos (Fallos: 313:863, «Dromi»; 317:335 «Polino»; 322:528 «Gómez Diez»; 323:1432 «Garré» y 324:2381 «Raimbault») en los que se distinguieron supuestos de ausencia de legitimación de aquellos otros en los que tal legitimación podría ser reconocida. Así, se señaló que «…no confiere legitimación al Sr. Fontela su invocada ‘representación del pueblo’ con base en la calidad de diputado nacional que inviste. Esto es así, pues el ejercicio de la mencionada representación encuentra su quicio constitucional en el ámbito del Poder Legislativo para cuya integración en una de sus Cámaras fue electo y en el terreno de las atribuciones dadas a ese poder y sus componentes por la CN y los reglamentos del Congreso. Tampoco la mencionada calidad parlamentaria lo legitima para actuar en resguardo de la división de poderes ante un eventual conflicto entre normas dictadas por el Poder Ejecutivo y leyes dictadas por el Congreso, toda vez que, con prescindencia de que este último cuerpo posea o no aquel atributo procesal, es indudable que el demandante no lo presenta en juicio» (causa «Dromi», ya citada). Por su parte, también se tomó en consideración para negar legitimación a un grupo de legisladores la falta de comprobación de la afirmación efectuada por ellos de haber sufrido un daño claro, directo, inmediato de sus prerrogativas legislativas, ni que se hubiera ocasionado un perjuicio hacia sí mismos como individuos (causa «Gómez Diez» ya citada). De lo expuesto surge que un legislador no tendría legitimación activa cuando lo que trae a consideración de un tribunal de justicia es la reedición de un debate que ha perdido en el seno del Poder Legislativo por el juego de las mayorías y minorías respectivas. Por el contrario, dicha legitimación podría eventualmente resultar admisible cuando se trata de la afectación de un interés concreto y directo a su respecto. 6. Que sobre la base de la doctrina del precedente «Gómez Diez», no se observa en el sub lite la afectación a un interés personal del actor. Ello es así, pues, descartada la presencia de toda cuestión contenciosa que exija definir los alcances de los derechos, inmunidades y prerrogativas que le asisten a Thomas en su condición de legislador, del análisis del caso no surge la necesaria convicción que demuestre el modo en que el demandante fue inequívocamente privado de ejercer las atribuciones que le asisten como legislador, tanto durante el tratamiento llevado a cabo en las comisiones que tomaron intervención, como en oportunidad de la consideración de los diversos dictámenes que realizó la Cámara de Diputados, de la votación en general del proyecto del dictamen de mayoría y su ulterior tratamiento y votación en particular. 7. Que, por otra parte, no es válida la posibilidad de suspender o incluso derogar una norma legal con efectos erga omnes, lo que sin duda no se ajusta al art. 116, CN. Y ello se torna más llamativo en el caso, si se considera que el actor no representa a la Cámara legislativa que integra ni al Pueblo de la Nación (lo que compete a la primera), por lo cual se arribaría, como se dijo, al irrazonable resultado de extender una medida judicial a sujetos que no sólo no la han solicitado sino que, incluso, podrían no compartirla. En este sentido, el Tribunal ha destacado con señera precisión que la misión más delicada de la justicia es la de saber mantenerse dentro de la órbita de su jurisdicción, sin menoscabar las funciones que incumben a los demás poderes, reconociéndose el cúmulo de facultades que constituyen la competencia funcional del Congreso de la Nación, como órgano investido del poder de reglamentar los derechos y garantías reconocidos en la CN con el objeto de lograr la coordinación entre el interés privado y el interés público (Fallos: 155:248; 241:291, votos de los jueces Aristóbulo D. Aráoz de Lamadrid y Julio Oyhanarte; 272:231;308:2268, entre otros). 8. Que, por lo demás, cabe señalar que el a quo debió haber considerado que una cautelar que suspende la vigencia de toda la ley 26522 con efectos erga omnes tiene una significativa incidencia sobre el principio constitucional de división de poderes y el modelo de control de constitucionalidad. En efecto, el derecho constitucional comparado conoce dos modelos puros u originarios de control de constitucionalidad: el difuso o estadounidense y el centralizado o austríaco. Conforme al primer modelo, cualquier juez puede en un proceso declarar la inconstitucionalidad de una norma y, en consecuencia, sentenciar sin aplicarla. Conforme al segundo modelo, un único tribunal puede juzgar la inconstitucionalidad de la norma, pero en caso de que lo haga ésta no sólo no se aplica al caso sino que pierde vigencia erga omnes. El derecho comparado conoce también modelos impuros o combinados, que sin perjuicio de la facultad de todos los jueces de declarar la inconstitucionalidad de la norma y no aplicarla en la sentencia, admiten también la existencia de un único tribunal con competencia para conocer de ella y hacerle perder vigencia erga omnes. No existe ningún modelo impuro en el mundo que combine los modelos puros en forma que la competencia para hacer caer erga omnes la vigencia de la norma se disperse en todos los jueces, simplemente porque la dispersión de una potestad contralegislativa de semejante magnitud es inimaginable, dado que abriría el camino hacia la anarquía poniendo en peligro la vigencia de todas las leyes. El modelo argentino es claramente el difuso o norteamericano en forma pura. En una acción como la precedente, ningún juez tiene en la República Argentina el poder de hacer caer la vigencia de una norma erga omnes ni nunca la tuvo desde la sanción de la Constitución de 1853/1860. Si no la tiene en la sentencia que decide el fondo de la cuestión, a fortiori menos aún puede ejercerla cautelarmente. La suspensión cautelar de la vigencia de una norma dispuesta por un tribunal presupone que éste se atribuye la competencia para sentenciar en definitiva con idéntico poder. Dado que ese poder no lo confiere la Constitución Nacional a ningún juez ni tribunal de la Nación, alterando gravemente el modelo de control constitucional de las leyes por ella consagrado, es claro que el caso reviste gravedad institucional suficiente como para que esta Corte abra la instancia a efectos de asegurar la vigencia del sistema consagrado en las normas de máxima jerarquía, corrigiendo una deformación que introduciría el caos en la vigencia de las leyes sancionadas por el Congreso de la Nación lesionando para siempre el ejercicio de los poderes constitucionales. 9. Que, asimismo, la medida cautelar, tal como fue decretada, no respeta el criterio de razonabilidad. Los jueces deben valorar de forma equilibrada los hechos del caso, así como las normas y principios jurídicos en juego, y resolver las tensiones entre ellos mediante una ponderación adecuada que logre obtener una realización lo más completa posible de las reglas y principios fundamentales del derecho en el grado y jerarquía en que éstos son valorados por el ordenamiento jurídico. En tales condiciones, si bien la proporcionalidad, en el sentido de «prohibición de exceso», resulta principalmente significativa frente a medidas de injerencia del Estado, tanto de la administración como del legislador, y en este punto, especialmente, en materia de derechos fundamentales, sin embargo, como principio general del Estado de Derecho y como efecto esencial del principio de razonabilidad, resulta un requisito de toda la actividad del Estado. A la luz de los principios señalados, la medida precautoria dispuesta por el a quo –admitiendo una legitimación del peticionante manifiestamente insuficiente– no aparece como un remedio proporcionado a la naturaleza y relevancia de la hipotética ilegitimidad que se denuncia. Ello es así, no sólo por la falta de adecuación entre la violación constitucional alegada y la amplitud de la medida dispuesta, sino también porque, en la tarea de ponderación, el a quo debió haber considerado que una cautelar que suspende la vigencia de toda la ley 26522 con efecto erga omnes, tiene una significativa incidencia sobre el principio constitucional de división de poderes, por lo que su procedencia, según se expresó anteriormente, debe ser evaluada con criterios especialmente estrictos que la Cámara no aplicó. Por ello, y concordemente con lo dictaminado por el Sr. Procurador General de la Nación, se declara procedente el recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada. Con costas.
El doctor
CONSIDERANDO:
1. Que en cuanto al relato de los hechos y antecedentes de la causa, corresponde remitir a los capítulos pertinentes del dictamen del Sr. Procurador General de la Nación, en razón de brevedad y con el propósito de evitar repeticiones innecesarias. 2. Que el recurso extraordinario es admisible en tanto, por un lado, la fundada decisión del caso remite directamente a la interpretación de diversas disposiciones de la CN (arts. 1, 43, 44, 75 y 116; art. 14, inc. 3º, ley 48); y por el otro, porque si bien los pronunciamientos atinentes a medidas cautelares son regularmente extraños a esta instancia revisora por no tratarse de sentencias definitivas, este recaudo queda satisfecho cuando, frente a las circunstancias de excepción que singularizan este caso según lo relacionado precedentemente, la decisión precautoria compromete una política gubernamental con un alcance de tal magnitud que el perjuicio causado a toda la sociedad es irreversible, por ser de imposible reparación ulterior (Fallos: 307:1994; 308:144 y 856; 312:1010; 314:1202). 3. Que la Cámara mendocina comenzó por examinar si concurrían los presupuestos necesarios para que exista una causa o juicio en los términos requeridos por el art. 116, CN, para lo cual afirmó que era necesario definir si el diputado Thomas se encontraba legitimado para promover el amparo como representante de los ciudadanos que lo eligieron, es decir en función de la representación popular que ejerce como legislador nacional. Tras sostener que el nuevo texto del art. 43 de la Ley Suprema no innova en materia de legitimación al contemplar la presencia del afectado, como agraviado concreto por la interferencia en un derecho propio al cual el ordenamiento concede tutela jurisdiccional, la alzada trajo a colación que el art. 14 de la Carta Magna, concordemente con el art. XXIV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, prevé que todo hombre se encuentra facultado para realizar una solicitud al Estado y obtener una respuesta de éste, nutriendo así la raíz misma de la acción regulada en aquella disposición superior. El tribunal
