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2- En autos, surge de las constancias de la causa que se llevaron a cabo acciones para la construcción del barrio, que dañaron al ambiente y que por su magnitud podrían ser de difícil o imposible reparación ulterior. Del estudio de impacto ambiental (EIA) surge que «el proyecto [sito en el departamento de Gualeguaychú] se realizará sobre una zona de humedales» y que «[los] (movimientos de suelo), la construcción de talud vial (construcción de terraplenes), y el relleno de celdas con material refulado, alterarían las cotas de la morfología original del terreno. Se trata de impactos permanentes e irreversibles». Es decir, del mismo EIA presentado por la empresa surge que se realizarían trabajos en un humedal –dentro de un área natural protegida– y que se generarían impactos permanentes e irreversibles. Asimismo se han podido constatar graves transformaciones en el área durante el transcurso del tiempo y la alteración negativa del ambiente en el valle de inundación.
3- Corresponde habilitar el remedio federal pues se verifica una excepción a la regla dispuesta por la Corte, según la cual los pronunciamientos por los que los Superiores Tribunales Provinciales deciden acerca de los recursos de orden local no son, en principio, susceptibles de revisión por medio de la apelación federal por revestir carácter netamente procesal. En tal sentido, procede la excepción cuando lo resuelto por los órganos de justicia locales no constituye una derivación razonada del derecho vigente con arreglo a las circunstancias de la causa, o se realiza un examen de los requisitos que debe reunir la apelación con inusitado rigor formal que lesiona garantías constitucionales.
4- En el caso, el Superior Tribunal local, al rechazar la acción de amparo en razón de que existía «un reclamo reflejo» deducido con anterioridad por la Municipalidad de Gualeguaychú en sede administrativa, omitió dar respuesta a planteos del actor conducentes para la solución del caso, tendientes a demostrar que la acción de amparo era la vía adecuada para la tutela de los derechos invocados.
5- En autos, el Tribunal local no tuvo en cuenta que en la pretensión del actor por vía de amparo, además del cese de las obras, se había solicitado la recomposición del ambiente; mientras que la Municipalidad de Gualeguaychú –en sede administrativa– informó avances de la obra y manifestó su oposición y, finalmente, solicitó la interrupción de las obras y un nuevo Estudio de Impacto Ambiental. Es decir, la pretensión del actor en la acción de amparo -más allá de que no había actuado en sede administrativa- es más amplia –en razón de que solicitó la recomposición del ambiente– que la de la comuna en sede administrativa y, en consecuencia, no resulta un «reclamo reflejo» como sostuvo el Tribunal local.
6- El razonamiento expuesto por los jueces del Superior Tribunal de que existía un «reclamo reflejo» interpuesto con anterioridad, resulta contrario a lo establecido por el segundo párrafo del art. 30, ley 25675 (Ley General del Ambiente, de orden público y de aplicación en todo el territorio nacional -art. 3-) que establece que deducida una demanda de daño ambiental colectivo por alguno de los titulares señalados -en el caso, el actor afectado-, no podrán interponerla los restantes, lo que no obsta a su derecho a intervenir como terceros. Esto es lo que sucedió en el caso no solo cuando la Municipalidad intervino como tercero en el presente juicio, sino cuando expresó que existían diferencias entre su planteo en sede administrativa y la pretensión del actor. En conclusión, el Tribunal Superior, al dar primacía a la vía administrativa y, en consecuencia, rechazar el amparo ambiental, incurrió en un exceso ritual manifiesto y vulneró el derecho a una tutela judicial efectiva.
7- En la especie, el Tribunal Superior omitió considerar que los estudios de evaluación de impacto ambiental y su aprobación deben ser previos a la ejecución de la obra o actividad, al tiempo que no se admite que la autorización estatal se expida en forma condicionada (conforme arts. 2 y 21 del decreto provincial 4977/2009 -conforme art. 84, Constitución de la Provincia de Entre Ríos-, y arts. 11 y 12, ley 25675 y Fallos: 339:201 y 340:1193).
8- Si bien la acción de amparo no está destinada a reemplazar los medios ordinarios para la solución de controversias, su falta de utilización no puede fundarse en una apreciación meramente ritual e insuficiente de las alegaciones de las partes, toda vez que la citada institución tiene por objeto una efectiva protección de derechos más que una ordenación o resguardo de competencias. En ese sentido, los jueces deben buscar soluciones procesales que utilicen las vías más expeditivas a fin de evitar la frustración de derechos fundamentales.
9- No puede desconocerse que en asuntos concernientes a la tutela del daño ambiental, las reglas procesales deben ser interpretadas con un criterio amplio que, sin trascender el límite de la propia lógica, ponga el acento en su carácter meramente instrumental de medio a fin, que en esos casos se presenta como una revalorización de las atribuciones del tribunal al contar con poderes que exceden la tradicional versión del juez espectador.
10- En autos, el Tribunal Superior omitió considerar normas conducentes tendientes a demostrar que la acción de amparo era la vía adecuada para la tutela de los derechos invocados (art. 43, Constitución Nacional y 56, Constitución de la Provincia de Entre Ríos; y art. 62, ley provincial 8369 -amparo ambiental-). Además, omitió considerar el derecho a vivir en un ambiente sano (art. 41, Constitución Nacional y 22, Constitución de la Provincia de Entre Ríos) y que el Estado garantiza la aplicación de los principios de sustentabilidad, precaución, equidad intergeneracional, prevención, utilización racional, progresividad y responsabilidad (art. 83, Constitución de la Provincia de Entre Ríos). En particular, no tuvo en cuenta que la provincia tiene a su cargo la gestión y el uso sustentable de las cuencas hídricas y «los sistemas de humedales que se declaran libres de construcción de obras de infraestructura a gran escala que puedan interrumpir o degradar la libertad de sus aguas y el desarrollo natural de sus ecosistemas asociados» (art. 85, Constitución de la Provincia de Entre Ríos).
11- La cuenca hídrica es la unidad, en la que se comprende al ciclo hidrológico en su conjunto, ligado a un territorio y a un ambiente en particular. La cuenca hídrica es un sistema integral, que se refleja en la estrecha interdependencia entre las diversas partes del curso de agua, incluyendo, entre otras, a los humedales. Los humedales son las extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean estas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros. Entre sus funciones se destaca la de «control de crecidas/inundaciones» ya que almacenan grandes cantidades de agua durante las crecidas y reducen el caudal máximo de los ríos y, por ende, el peligro de inundación aguas abajo. Entre muchas otras funciones, conviene destacar la de «protección de tormentas», «recarga de acuíferos» y «retención de sedimentos y agentes contaminantes». En cuanto a la actualidad de los humedales (incluyendo ríos y lagos) cubren solamente el 2,6% de la tierra, pero desempeñan un papel desproporcionadamente grande en la hidrología por unidad de superficie.
12- Resulta evidente la necesidad de protección de los humedales. En este sentido, el art. 12, ley 9718 -que declaró «Área Natural Protegida» a los humedales del departamento de Gualeguaychú, en donde se sitúa el proyecto de barrio-, ordenó su comunicación a la Unión para la Conservación de la Naturaleza (UICN) y al Comité Ramsar de Argentina, entre otros organismos.
13- El paradigma jurídico que ordena la regulación del agua es ecocéntrico, o sistémico, y no tiene en cuenta solo los intereses privados o estaduales, sino los del mismo sistema, como bien lo establece la Ley General del Ambiente. En efecto, al tratarse de la protección de una cuenca hídrica y, en especial, de un humedal, se debe valorar la aplicación del principio precautorio (art. 40, ley 25675). Asimismo, los jueces deben considerar el principio
14- El fallo del STJ contraría el art. 32, Ley General del Ambiente 25675 –que establece que el acceso a la jurisdicción por cuestiones ambientales no admitirá restricciones de ningún tipo y especie– y los principios
15- Lo resuelto por el STJ de la Provincia de Entre Ríos afecta de modo directo e inmediato el derecho al debido proceso adjetivo (art. 18, Constitución Nacional) en razón de que consideró que la acción de amparo no era la vía, y no valoró que el objeto de dicha acción era más amplio que el reclamo de la Municipalidad de Gualeguaychú en sede administrativa y que se había producido una alteración negativa del ambiente –aun antes de la aprobación del Estudio de Impacto Ambiental–; por lo que corresponde su descalificación como acto jurisdiccional en los términos de la doctrina de esta Corte sobre arbitrariedad de sentencias.
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Dictamen de la Sra. Procuradora Fiscal de la Nación
Buenos Aires, 1 de febrero de 2018
Suprema Corte:
1. A fs. 1/7 (del expediente principal, al que me referiré en adelante), Julio José Majul, con domicilio en la ciudad de Gualeguaychú, Provincia de Entre Ríos, dedujo acción de amparo ambiental colectivo, con el grupo de vecinos que luego adhirió a la demanda (v. legajo de adhesiones agregado al expediente RHl), a fin de prevenir un daño inminente a la comunidad de los municipios de Gualeguaychú y de Puerto General Belgrano y de las zonas aledañas, para que cesen los perjuicios ya producidos y que la empresa Altos de Unzué SA, o quien sea responsable, interrumpa las obras vinculadas al proyecto inmobiliario «Amarras del Gualeguaychú», puesto que la empresa ha comenzado a realizar (desde 2012), sin las autorizaciones necesarias, tareas de desmonte en la zona del Parque Unzué, movimiento de terrenos y levantamiento de enormes diques, para construcciones de viviendas o similares, con la intención de instalar un barrio privado náutico de alto impacto ambiental, de 110 hectáreas aproximadamente, a orillas del río Gualeguaychú, lindando con el Parque Unzué, en una zona que ha sido declarada área natural protegida por la Ordenanza Yaguarí Guazú y por la Ordenanza Florística de la Municipalidad de Gualeguaychú. Señaló que dirige su demanda contra la Municipalidad de Pueblo General Belgrano, la empresa «Amarras del Gualeguaychú» o la que resulte responsable del emprendimiento inmobiliario «Altos de Unzué», y la Provincia de Entre Ríos – Secretaría de Ambiente-. Indicó que el proyecto «Amarras» se emplaza dentro del valle de inundación del río Gualeguaychú, que forma parte del propio cauce del río y le permite evacuar los importantes caudales en épocas de creciente y es, por lo tanto, el reaseguro que tiene el río y quienes viven en su ecosistema, para lograr mantener el agua dentro de su propio cauce, aun en épocas de crecidas. Adujo que el proyecto carece de total previsión, en cuanto la empresa no ha presentado un proyecto sanitario, ni un plan de manejo de residuos, ni de tratamiento de desechos cloacales propios. Advirtió que, asimismo, la Municipalidad de Gualeguaychú solicitó en sede administrativa «la suspensión de los efectos del acto administrativo» por el cual se le otorgó la aptitud ambiental al barrio «Amarras», dados los perjuicios irreparables que ocasionaría a los habitantes de la región la continuidad del proyecto. Subrayó que igualmente esta presentación pretende no sólo la suspensión de ese acto administrativo sino también que se declare su nulidad absoluta, por ser contrario a los arts. 41, 43, 75 incs. 17 y 19, Constitución Nacional y 56 y 83, Constitución Provincial y sus concordantes y, además, solicita que la empresa repare, a su costo, lo ya hecho y que constituya un mal irreversible para la comunidad, en especial la ribereña al río. Por último, requirió que se ordene a la Municipalidad de Pueblo General Belgrano que no autorice la obra. A fs. 10 amplió la demanda. Aclaró que dirige su pretensión contra la empresa Altos de Unzué SA, para que interrumpa las obras del proyecto y repare, a su costo, lo ya hecho y que constituya un mal irreversible para su comunidad, en especial, la ribereña al río; la Municipalidad de Pueblo General Belgrano, porque es la responsable de la autorización que califica de ilegal, para que se construya el emprendimiento «Amarras del Gualeguaychú», y la Provincia de Entre Ríos -Secretaría de Ambiente- para que no autorice, en modo alguno, el proyecto y lo declare inviable, «en especial para que se declare nula la resolución número 264, del 23 de junio de 2014» ( … ) «que es la que adopta la empresa dueña del proyecto inmobiliario para continuar su obra». A fs. 12/13, el juez interviniente tuvo por promovida la acción, suspendió las obras y citó como tercero al pleito a la Municipalidad de San José de Gualeguaychú. A fs. 462/463, el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Entre Ríos declaró la nulidad de dicha resolución y de todo lo actuado a partir de ella, puesto que fue dictada bajo las normas de una ley de amparo derogada, y devolvió las actuaciones al tribunal de origen, a fin de que, por quien correspond(iera), se regularice el proceso con arreglo a la ley vigente. A fs. 496/511, el actor volvió a ampliar la demanda y mejoró su fundamentación. Al referirse al objeto y a los demandados de la acción, indicó que pretendía que «en especial se declare nula la resolución N° 340 del 23/6/14, de la Secretaría de Ambiente provincial, que es la que adopta la empresa dueña del proyecto inmobiliario para continuar con su ilegal obra», puesto que es la que otorgó «un certificado de aptitud ambiental» de carácter «condicionado» sin fundamentación. También advirtió que la Municipalidad de Gualeguaychú presentó un «recurso de apelación jerárquica» contra dicho acto, en el expediente administrativo N° 1420837, pendiente de resolución por el Ministerio de la Producción de Entre Ríos. Agregó que promovió esta acción en carácter de «afectado» (cf. arts. 41 y 43, Constitución Nacional), y solicitó que se convierta la acción en un «proceso colectivo» con fundamento en los precedentes de V. E. «Kersich» y «Halabi» (Fallos: 337:1361 y 332:111, respectivamente) puesto que estaban en juego los derechos a gozar de un ambiente sano y equilibrado y de acceso al agua potable. Asimismo, peticionó el dictado de una medida cautelar, bajo caución juratoria, para que se ordene la suspensión de las obras que realiza la empresa Altos de Unzué SA en dicha zona. Arguyó que el alto impacto ambiental del proyecto se desprende del propio reconocimiento que hace la empresa en su «Plan de Manejo Ambiental»(PMA), respecto de la pérdida de cobertura vegetal y la alteración del comportamiento de los patrones de fauna que producirá, y de la presentación de la Municipalidad de Gualeguaychú en sede administrativa, en cuanto al uso y a la gestión de las aguas del río Gualeguaychú, a la modificación de su cauce, la elevación de los terraplenes de la zona del loteo y las zonas de inundación. Además, advirtió que la empresa no ha presentado un «estudio de impacto ambiental» como lo impone la ley nacional 25675 General del Ambiente y el decreto provincial 4777/09, puesto que su presentación sólo constituye una mera opinión que no cumple con las exigencias de la legislación vigente, y que tampoco se efectuó la evaluación de impacto ambiental por los organismos estatales correspondientes. A fs. 512, el juez en lo Civil y Comercial N° 3 tuvo por promovida la acción de amparo ambiental deducida por el actor, citó a la Municipalidad de Gualeguaychú en los términos del art. 87, inc. l, CPCCN, y admitió la pretensión procesal de otorgar trámite colectivo a la acción, por lo que ordenó la publicación de edictos por tres días en los diarios locales e hizo lugar a la medida cautelar solicitada. Se presentaron Altos de Unzué SA, la Municipalidad de Pueblo General Belgrano y la Provincia de Entre Ríos (Secretaría de Ambiente), respectivamente, y contestaron la demanda. Se presentó la Municipalidad de Gualeguaychú, en su carácter de citada como tercero en los términos del are. 87, inc. l, CPCCN, y adhirió al reclamo del actor. Con posterioridad, el magistrado hizo lugar a la acción de amparo colectivo y ordenó el cese de las obras que se encuentra realizando Altos de Unzué SA en el predio de su propiedad denominado «Amarras del Gualeguaychú». Condenó solidariamente a Altos de Unzué SA, a la Provincia de Entre Ríos y a la Municipalidad de Pueblo General Belgrano a recomponer el daño ambiental producido, en el término de 90 días, con costas, bajo apercibimiento de transformar dicha obligación en una indemnizatoria. Designó a la Dirección de Medio Ambiente de la Municipalidad de Gualeguaychú para controlar la tarea. Declaró la inconstitucionalidad del art. 11, decreto 7547/99, y la nulidad de la resolución 340, Secretaría de Medio Ambiente de la Provincia de Entre Ríos, y también resolvió otras cuestiones. Contra dicho pronunciamiento, la Municipalidad de Pueblo General Belgrano, Altos de Unzué SA y la Provincia de Entre Ríos interpusieron recursos de apelación ante el Superior Tribunal de Justicia provincial. El Superior Tribunal hizo lugar a los recursos de apelación interpuestos por los demandados, revocó la sentencia y, en consecuencia, rechazó la acción de amparo promovida por el actor. Para así decidir señaló que ya existía un procedimiento administrativo iniciado por la Municipalidad de Gualeguaychú, con anterioridad al presente juicio y pendiente de resolución, con similar objeto, que versa sobre el mismo problema ambiental y en el que se solicitó que se revoque el acto administrativo por el cual se le otorgó la aptitud ambiental al proyecto (recurso de apelación jerárquico contra la resolución 340/15). Además adujo que, como el gobernador de la Provincia de Entre Ríos dictó el decreto 258/15, que goza de legitimidad y que suspende los efectos de la resolución 340/15, no existe un peligro inminente que autorice a soslayar la vía administrativa ya iniciada. Concluyó, entonces, que el amparo es inadmisible, con fundamento en el art. 3, incs. a y b, ley 8369 de Procedimientos Constitucionales provincial, a fin de evitar una doble decisión sobre asuntos idénticos. III. Disconforme con tal decisión, el actor interpuso el recurso extraordinario federal, a fs. 801/810 del expediente principal que, al ser denegado, dio origen a la queja en examen. En primer lugar, señala que el fallo es equiparable a una sentencia definitiva pues ocasiona un perjuicio de tardía o muy dificultosa reparación ulterior, afectando derechos humanos básicos a la salud y al agua potable. Asimismo, indica que el tribunal desconoce los hechos, la prueba y los daños ocurridos y alegados, que fueron denunciados también por la Municipalidad de Gualeguaychú en sus presentaciones, desatendiendo la protección del derecho a un ambiente sano y equilibrado, a la preservación de la cuenca, del río Gualeguaychú y del valle de inundación. Aduce que la sentencia es arbitraria, puesto que el Tribunal ha decidido prescindiendo de las reglas de la lógica, de manera contraria a la ley y a los derechos involucrados, con grave afectación de lo dispuesto en los arts. 16, 17, 18, 31 y 41 y 43, CN; 8°, Convención Americana de Derechos Humanos, l°, Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 1975 y 235 inc. c, CCCN, y en la ley 25675 General del Ambiente. Además, omitió ejercer el control de razonabilidad y legalidad en la actuación de los otros poderes del Estado, y reitera que se hayan producido daños irreversibles, casi imposibles de recomponer, como la desaparición de especies arbóreas, del bosque, y del humedal, la alteración del curso natural del río y el gran movimiento de tierras, lo que evidencia un desprecio por el paisaje, al margen de una tutela judicial efectiva. Tampoco consideró que el objeto del amparo deducido no sólo busca la paralización de las obras sino también la recomposición del ambiente al estado de hecho anterior. Señala que el caso tiene gravedad institucional puesto que lo que aquí se resuelva servirá de modelo para fijar las pautas de otros proyectos en la zona. IV. En primer lugar corresponde verificar si en autos se encuentra habilitada la instancia de excepción del art. 14, ley 48. En tal sentido, para que proceda el recurso extraordinario la resolución apelada debe ser definitiva o equiparable a esa categoría. Al respecto, si bien las decisiones que rechazan la acción de amparo pero dejan subsistente el acceso a la revisión judicial a través de la instancia ordinaria no lo son (doctrina de Fallos: 311:1357; 330:4606), dicho principio no es absoluto, ya que cede cuando las resoluciones impugnadas causen un agravio que, por su magnitud y circunstancias de hecho, pueda ser de tardía, insuficiente o imposible reparación ulterior (Fallos: 320:1789; 322:3008; 323:337; 326:3180). Ello ocurre en el
Buenos Aires, 14 de julio de 2019
Los doctores
VISTOS: (…) CONSIDERANDO:
1. Que Julio José Majul, con domicilio en la ciudad de Gualeguaychú, Provincia de Entre Ríos, interpuso acción de amparo ambiental colectivo, a la que posteriormente adhirieron otros vecinos (legajo de adhesiones, agregado a la queja), contra la Municipalidad de Pueblo General Belgrano, la empresa «Altos de Unzué» -en adelante, la empresa- y la Secretaría de Ambiente de la Provincia de Entre Ríos, con el objeto de prevenir un daño inminente y grave para toda la comunidad de las ciudades de Gualeguaychú y de Pueblo General Belgrano y las zonas aledañas; de que cesen los perjuicios ya producidos y se los repare, en razón de las obras vinculadas al proyecto inmobiliario «Amarras de Gualeguaychú» -que trataría de un barrio náutico con unos 335 lotes residenciales, más 110 lotes residenciales con frentes náuticos, más complejos multifamiliares de aproximadamente 200 unidades y un hotel de unas 150 habitaciones-. Afirmó que el proyecto se encuentra en el Municipio de Pueblo General Belgrano -es decir, en la ribera del río Gualeguaychú, lindero al Parque Unzué, en la margen del río perteneciente al Municipio de Pueblo General Belgrano, justo enfrente a la ciudad de Gualeguaychú-. Dijo que la zona había sido declarada área natural protegida por la Ordenanza Yaguarí Guazú y por la Ordenanza Florística del Parque Unzué (nros. 8914/1989 y 10476/2000, respectivamente). Sostuvo que la empresa había comenzado sin las autorizaciones necesarias tareas de desmonte -destruyendo montes nativos y causando daños a la flora y al ambiente- en la zona del Parque Unzué, de levantamiento de enormes diques causando evidentes perjuicios futuros a la población de Gualeguaychú y amenazando seriamente a los habitantes de las zonas cercanas al río Gualeguaychú pues seguramente se verán inundados en cuanto repunte la altura del río, en razón de los terraplenes eri
