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En autos, el Sr. fiscal de Instrucción requirió la citación a juicio en contra de Jorge Belmaña Juárez por el siguiente hecho: “Que el día 5/5/03, en el domicilio sito en calle Santa Cruz y Azpeitía de esta ciudad, lugar donde funciona el Registro General de la Provincia de Córdoba (RGP), el encartado, cumpliendo funciones como director general del mismo y con el fin de actualizar la base de datos de deudores morosos de la Dirección General de Rentas (DGR) –motivado por el compromiso asumido por la Provincia de suministrar toda la información necesaria a la firma Tecsa, contratista del Estado, en cumplimiento del convenio suscripto por ambas entidades en virtud del expediente de licitación Nº …, aprobado por decreto del Ejecutivo Pcial. Nº 797 del año 2000–, dictó y ejecutó una resolución con carácter de memorándum Nº 085/2003, de fecha 5/5/03, para una prueba piloto de verificaciones a practicarse los días sábados durante el término de un mes a contar desde el día 10 al 31/5/03 en el que dispuso, entre otras medidas, que los agentes sorteados por la Dirección de la repartición, tanto verificadores como ordenanzas y que previamente se hubieran inscripto en la Sección Personal de la institución, podían dejar sus lugares –si así lo creyeran conveniente– a sus hijos, para lo cual debían informarlo a la Secretaría de Dirección el mismo día del sorteo. Asimismo, se hizo saber que la capacitación de los hijos de los empleados correría por cuenta de los agentes que cedieran sus lugares así como también serían responsables por el desempeño de las tareas y comportamiento laboral, lo que sería evaluado mes a mes. Que así las cosas y de esta forma, el funcionario público Dr. Belmaña Juárez decretó y ejecutó una resolución contraria a la Ley provincial. Nº 7233 y su Dcto. Regl. Nº 1080/86, al permitir con su accionar la prestación de servicios en la Administración Pública –representada en el caso por el RGP– de los hijos de empleados que no revestían el carácter de agentes, por no haber sido designados como tales por acto administrativo de nombramiento alguno en los términos de la Ley Pcial. Nº 7233 –Estatuto del Personal de la Administración Pública Pcial–, que en su art. 14 dispone: «La provisión de todo empleo se hará mediante acto administrativo expreso emanado de autoridad competente. Cuando se hiciere en violación de las formalidades establecidas en los arts. 11, 12, 13 y cc. de la presente ley, se dispondrá el cese inmediato del agente en sus funciones sin perjuicio del pago de los haberes por el cumplimiento de las mismas y la validez de los actos por él realizados, así como de la responsabilidad del funcionario que autorice o consienta la prestación del servicio; como así también contraria del art.14, Dec. Regl. Nº 1080/86, Ley Nº 7233 Anexo A, donde se dispone: “En las reparticiones y dependencias de la Administración Pública Pcial no se permitirá la prestación de servicios en el carácter de agentes a personas que carezcan de nombramiento o en cargos superiores a los que revistaren presupuestariamente, sin el instrumento legal emanado de autoridad competente para ello. La responsabilidad de la prestación de tales servicios que fueron autorizados o consentidos en violación de las formalidades establecidos por la ley y la presente reglamentación recaerá en el o los funcionarios que la autorizaren y/o consintieran, lo que, sin perjuicio de las sanciones administrativas que correspondieren, responderán pecuniariamente en forma personal”. Como consecuencia de su accionar, el prevenido Belmaña Juárez obvió cumplimentar, asimismo, las normativas relativas al cumplimiento de los requisitos mínimos para el ingreso a la Administración Pública estatuidos por los arts. 12 y 13, LP 7233, a la vez que el personal autorizado ilegalmente a prestar servicios los días sábados en el RGP tampoco se encontraba comprendido en alguna de las categorías de «personal no permanente» establecidas por los arts. 4 a 9 de ley citada, a saber: personal de gabinete, interino, contratado, transitorio y suplente.”. Ante la acusación fiscal, el Dr. Juan Manuel Aráoz deduce oposición instando el sobreseimiento de su cliente por la causal prevista en el inc. 1, 1° sup., art. 350, CPP, ya que entiende que una correcta ponderación de la prueba colectada permite adquirir el grado de certeza necesario para afirmar que la hipótesis fáctica elaborada por el fiscal no ha existido. Así funda su instancia en los siguientes argumentos: “…en primer término, con énfasis sostengo que la prueba recabada en modo alguno acredita la probable existencia de una relación contractual entre el RGP de la Pcia. y algunos de los hijos de los empleados de dicha repartición pública. Por el contrario, el estudio serio, objetivo y razonado de los elementos probatorios recogidos permite concluir, con certeza, que no existió tal relación contractual. Así, la simple lectura del memorando N° 085/2003 torna evidente que en ese documento, suscripto por quien hoy es mi ahijado procesal, en ningún momento se hace referencia a que el RGP contrataría, formal o informalmente, la prestación de servicios de persona alguna. Además, tal como lo expondré, de ninguno de los elementos probatorios introducidos al proceso surge dicha circunstancia. En cambio, en coincidencia absoluta con lo expresado por el Sr. fiscal, sostengo que la prueba evidencia que el dinero utilizado para el pago de las prestaciones objeto de la presente investigación fue aportado íntegramente por la firma Tecsa. De ello surge el primer interrogante: si según la acusación ha existido una relación contractual entre el RGP y los hijos de empleados de la repartición, entonces, ¿por qué pagaba Tecsa los servicios prestados? En el caso, esa pregunta sólo admite una respuesta obvia: Tecsa pagaba porque había encargado el trabajo, porque marcaba las pautas de la información que quería obtener para cumplir lo convenido previamente con el gobierno provincial, y porque, en definitiva, era la destinataria de los servicios prestados, con los que se beneficiaba. Por eso, y sólo por eso, Tecsa pagaba al personal que prestaba servicios para ella. Ante este primer dato, se vislumbra sin mayor esfuerzo la confusión en la que incurre el acusador: una cosa es trabajar “en” el Registro de la Propiedad –en alusión al lugar físico–, y otra, muy distinta, es trabajar “para” el Registro de la Propiedad –en referencia a la relación contractual– … Ahora bien: si el dinero para pagar a los empleados y/o a sus hijos los servicios que éstos prestaban los días sábados lo aportaba Tecsa; si el trabajo que aquellos realizaban era para Tecsa; si el control de lo pagado a cada empleado lo realizaba Tecsa; y si el reclamo por falta de pago, los empleados lo dirigían a Tecsa, es forzoso concluir que dichos empleados y/o sus hijos estaban, en verdad, vinculados jurídicamente con Tecsa (lo que no queda enervado por el hecho de que las tareas se hayan realizado físicamente, por cuestiones operativas y de seguridad obvias, dentro del RGP) … Si no se tortura la prueba incorporada a este proceso, en modo alguno puede aseverarse con fundamento en el derecho que mi ahijado procesal, Dr. Belmaña Juárez, a la sazón director del RGP de Cba., al haber dictado y ejecutado el memorando 085/2003 de fecha 5/5/03, ha cometido el hecho delictivo que se le endilga y por el cual el actor penal público solicita su citación a juicio. Es evidente de toda evidencia, que las personas de que se trata han prestado los referidos servicios porque estaban vinculados jurídicamente con la empresa Tecsa y no con el RGP. Y si esas personas desempeñaron materialmente sus tareas dentro del ámbito físico del Registro, y con estricto control de las autoridades competentes –responsables de la conservación de los tomos dominiales– y de sus padres –responsables por sus tareas–, ello se debió al celo con el que el director del área en ese entonces, el Dr. Belmaña Juárez, procuró el cuidado de bienes que integran el patrimonio de la Provincia y están al cuidado de dicha institución, no permitiendo que los libros estuvieran en manos de personas absolutamente extrañas al Registro, y sobre todo, que estos documentos tan valiosos y difíciles de interpretar fueran usados por quienes no poseen la instrucción correspondiente para hacerlo. Por ello sucedió que, ante el requerimiento de la empresa Tecsa del estricto cumplimiento de lo pactado con el Gobierno de la Pcia., el cual se había obligado a poner a disposición de aquélla datos registrales, y en virtud de que dichos datos debían ser obtenidos manualmente –por no encontrarse informatizados– y del mandato legal (art. 39, ley 17801) que le daba las facultades de guarda y custodia de los derechos reales, el Dr. Belmaña Juárez consideró que era conveniente que dichas tareas fueran realizadas por personal del propio Registro, o sus familiares, en días que no fueran de atención al público, por lo que confió a la empresa contratante el listado de los empleados de la institución y de sus hijos. Por tanto, mal puede afirmar el Sr. fiscal que el obrar del Dr. Belmaña Juárez fue contrario a la Ley Pcial. 7233 y a su Dec. Regl. N° 1080/86, al permitir la prestación de servicios en la Administración Pública –representada en este caso por el RGP– a los hijos de empleados, ya que éstos no revestían el carácter de agentes públicos al no haber sido designados como tales por acto administrativo, en los términos del art. 14, Ley Pcial. N° 7233 –Estatuto del Personal de la Administración Pública Provincial–. Y la del Sr. fiscal es una mala afirmación, o sea contraria a lo que es debido, porque dichas personas –los hijos de los empleados– absolutamente jamás prestaron servicios para el Estado provincial. y sí, en cambio, efectuaron trabajos para Tecsa. En consecuencia, también carece de sustento fáctico la afirmación del órgano acusador de que mi ahijado procesal ha obrado violando el art. 14, Dec. Regl. N° 1080/86, ley 7233 anexo A. La “voluntad” y el “consentimiento” del administrado que actuará como funcionario público o como empleado público pueden resultar tanto del hecho de solicitar el cargo o empleo, como de aceptar el nombramiento; es decir, la designación puede ser anterior o posterior a la conformidad del administrado”. “Mientras la persona designada para desempeñar un cargo público no haya aceptado el nombramiento en alguna de las formas indicadas, dicha persona no pertenece a la Administración Pública; por tanto, no le corresponden los derechos ni tiene los deberes inherentes a un funcionario público o a un empleado público. El “status” del agente público no le es aún aplicable, siendo por esto que no es susceptible de sanciones disciplinarias”. En definitiva, la prueba torna evidente que el hecho objeto de reproche penal no ha existido. Siendo ello así, corresponde y por ende lo solicito, resolver el presente caso conforme a lo normado por el art. 350 inc. 1, 1° sup., CPP.” .
1– En autos, se reprocha al imputado haber dictado la resolución con carácter de memorando N° 85/03, por el cual autoriza a los hijos de empleados del Registro a que presten servicios en la Administración Pública con lo que se contravino lo dispuesto en la LP 7233 (Estatuto del Personal de la Administración Pública de la Provincia) y su Dec. Reglamentario 1080/86 Anexo A. Así plasmado el hecho, parte evidentemente de un supuesto errado, toda vez que la normativa a la que se hace alusión no resulta de aplicación al caso. Y el error subyace en la idea de que existe un vínculo laboral entre el Registro de la Propiedad y los empleados referidos. Quienes fueron convocados para verificar los asientos obrantes en el Registro Público no se encontraban vinculados laboralmente con el Estado (ni con el Registro de Propiedad) y sí lo estaban respecto de la contratista del Estado, la UTE Tecsa, que fue la que afrontó el pago del salario de estos empleados.
2– Quién paga el salario no es una cuestión menor, sino determinante a la hora de fijar qué normativa es la aplicable y en función de ello, determinar si ha existido alguna violación funcional reprochable. Es importante recordar que el vínculo entre empleado-empleador presupone una convención por la que el primero se obliga a prestar servicios bajo la dependencia y subordinación del segundo y éste a su vez a pagar una remuneración determinada por los servicios prestados.
3– En este sentido, destacada doctrina al referirse a la naturaleza de la relación de empleo público expresa que la misma es “… una relación contractual, de derecho público, que guarda analogía, en cuanto al objeto, con el contrato de trabajo y con la locación de servicios, y que difiere de ellos por el régimen jurídico específico en razón de ser el Estado el contratante y en razón de los fines del servicio contratado”. También expresa que: “Lo que caracteriza al empleado público es la naturaleza de la actividad que ejerce. Es decir, la realización de funciones esenciales y propias de la Administración”. Es así, como lo demuestra la prueba, el vínculo se entabló entre quienes aceptaron hacer las verificaciones y quien, como empleador, suministró la contraprestación en dinero.
4– Con relación a la naturaleza de la actividad que ejercieron los empleados, tampoco puede ser caracterizada como “propia de la Administración”, ya que sólo se trató del aporte de la información necesaria para que la contratista del Estado pudiera cumplir con su cometido fijado en el contrato de colaboración celebrado entre Tecsa y el Gobierno de la Pcia., por el cual la UTE se obligaba a depurar las bases de datos de los morosos de la Dirección Provincial de Rentas. Esta cuestión es medular y no sufre mella alguna aunque la cara visible de la relación laboral, tanto en lo que respecta a la selección del personal, al control de la prestación del servicio y el pago de la remuneración, haya quedado “operativamente” en manos del director del Registro y sus subordinados. Si quien pagó el salario fue Tecsa, quien a su vez recibió el producido de la labor, ello la erige como la empleadora no sólo de los “hijos de los empleados” del Registro, sino también de los propios empleados de dicho organismo.
5– Lo cierto es que entre Tecsa y el Gobierno de la Provincia se celebró un contrato administrativo por el cual aquella –luego del procedimiento licitatorio– se constituyó en la adjudicataria en la colaboración en la gestión de Cobranza Extrajudicial de los créditos fiscales conforme Licitación Pública Nº 3/99. Por otro lado y a otra escala, Tecsa contrató los servicios de personal que aportó la información necesaria para cumplir la obligación fijada en aquel contrato administrativo referido. Para ello, actuó a través del director del Registro que fue quien realizó la convocatoria de dicho personal y procedió a su selección, justificado en las facultades de supervisión que tenía éste sobre la documentación sobre la cual se iba a operar. Todo ello, contra el pago de una suma en dinero en concepto de remuneración por el número de verificaciones realizadas.
6– Como se puede apreciar, hay dos niveles diferenciados de relaciones y según quiénes estén implicados en cada caso, el derecho aplicable es diferente, ya que uno se encuentra atrapado eminentemente por normas de Derecho Administrativo y el otro, por normas que caen dentro del contrato de trabajo. En el segundo caso, el imputado cumplió una doble función en tanto actuó como mero intermediario de la UTE (por ej., al indicar que sus subordinados efectivizaran los montos dinerarios que Tecsa asignaba como contraprestación por los servicios prestados) y en primera persona, como director del Registro, en tanto adoptó todas las medidas conducentes a la custodia de la documentación cuyo resguardo le competía. Para ello, se hizo cargo de la elección de las personas autorizadas a realizar las verificaciones, control de ingresos y salidas, del cumplimiento de las verificaciones en debida forma, entre otras actividades.
7– Pero toda la documentación relativa a dichas verificaciones y a los pagos de las remuneraciones no quedó en poder del imputado sino que fue siempre remitida a quien era la responsable de la relación, la UTE Tecsa. En síntesis, no existió una relación de empleo público entre el Registro y los verificadores, razón por la cual el Memorando N° 85 que dictó, de manera alguna contrarió el Estatuto del Empleado Público, ya que aquellos verificadores no eran pretensos agentes de la Administración Pública y sí eran empleados de Tecsa, por los que sus relaciones caen bajo el amparo del derecho laboral. Por ello se entiende que el encartado actuó dentro de la órbita de sus funciones preservando la documentación que era de su incumbencia como titular del Registro.
8– Entre los empleados verificadores y el Registro de la Provincia no existía otra vinculación que no fuera la originada en el contrato laboral que los primeros tenían con Tecsa y la sola supervisión que se suscitaba con motivo de que dicha labor se prestara en las dependencias del Registro Público a cargo del sujeto acusado. Por todo ello, se entiende que el fiscal parte de una idea errada, ya que no existe posibilidad de empleo público desde que el Estado no fue parte en esta contratación. Por tanto, dicha normativa no pudo ser violada puesto que no era de aplicación al caso. Por esto, esta realidad fáctica no impacta de manera alguna en el plano del ilícito penal, ya que al no haber contradicción normativa entre el acto funcional desplegado por director del Registro y las normas citadas, no hay supuesto fáctico que justifique el traspaso de la presente causa a la etapa del plenario, ni mucho menos continuar con su instrucción. No hay calificación penal posible por ausencia del supuesto fáctico que permita su encuadre.
9– En suma, se considera que se ha arribado al estado de certeza necesario para desincriminar en forma definitiva al imputado por el hecho que se le atribuye atento a que el mismo no existió, toda vez que su actuación fue ajustada a derecho (art. 350 inc. 1, 1° sup., CPP).
Sobreseer totalmente a Jorge Belmaña Juárez por el hecho que se le atribuye calificado como “Abuso de Autoridad” que tipifica el art. 248, CP, a tenor del art. 350 inc. 1, 1° sup., CPP.
