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La inconstitucionalidad del decreto 567/19 por exceso en la actividad delegada

Por Marcos González*

El decreto 567/19 redujo a cero la alícuota del impuesto al Valor Agregado (IVA) a determinados productos alimentarios de la canasta básica. En este sentido, vale recordar que el IVA es un impuesto aplicado al valor de los bienes y servicios en cada etapa del proceso de comercialización. Es un tributo indirecto que recae sobre los costos de producción y venta de las empresas y se devenga de los precios que los consumidores pagan por dichos productos.
La normativa vigente que lo regula es la ley 23349, sancionada por el Congreso de la Nación conforme lo prevé la Carta Magna en su artículo 75, inc. 2: “Corresponde al Congreso: 2. Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias… Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables”.
Esta ley establece distintas alícuotas en su artículo 28, dependiendo del hecho imponible, resultando ser la general del 21% (primer párrafo).
En el segundo párrafo se establece una alícuota incremental del 27% para ciertas ventas de gas, energía eléctrica y aguas reguladas por medidor.

En el tercer párrafo se faculta al Poder Ejecutivo Nacional a “(…) reducir hasta en un veinticinco por ciento (25%) las alícuotas establecidas en los párrafos anteriores”. Asimismo, el cuarto párrafo de este artículo fija una alícuota equivalente al 50% de la establecida en el primer párrafo (21%) para los ciertos hechos imponibles enumerados en los incisos a) hasta l).
En otras palabras, el Congreso de la Nación delegó en el Poder Ejecutivo la facultad de disminuir los porcentuales mencionados, pero le impuso un límite: hasta un cuarto de su total. En contraposición, mediante el decreto 567/19 se ha eliminado el 100% de la alícuota de este impuesto indirecto.
La modificación arbitraria, y por fuera de los límites de la delegación impuesta por el Congreso, de la alícuota en el IVA mediante un decreto presidencial constituye, a nuestro criterio, una flagrante violación al principio de legalidad en materia tributaria.
El principio de legalidad, o de reserva de ley, que rige en materia tributaria constituye una de las bases medulares de nuestro sistema constitucional, es una garantía sustancial en este campo, en la medida en que su esencia viene dada por la representatividad de los contribuyentes.
El Estado para el cumplimiento de sus funciones indelegables y el desarrollo de políticas públicas incurre en gastos que serán afrontados, conforme el diseño constitucional, por las contribuciones que imponga el Congreso Nacional.

Para ejercer esta función, el Poder Legislativo tiene un amplio margen discrecional que le permite elegir el tipo de impuestos, los objetos, y actividades imponibles y las alícuotas, debiendo respetar el sistema de distribución de competencias tributarias entre la Nación y las provincias, y los principios de no confiscatoriedad e igualdad.
La facultad legislativa de crear tributos es indelegable, siendo elocuente el plexo constitucional en sus artículos 29, 76 y 99 inc. 3. Más aún, el principio de legalidad no se limita sólo a la creación de tributos sino también a la modificación de sus elementos esenciales.
Este mandato de raigambre constitucional abarca a todos sus elementos esenciales, los cuales deberán estar expresamente definidos por la norma, a saber, el hecho imponible, la alícuota, los sujetos y las exenciones (Fallo: 329:1554).
Nuestro Máximo Tribunal ha sido categórico al exigir que una ley formal tipifique de manera completa el hecho que se considere imponible y que constituya la posterior causa de la obligación tributaria (Fallos: 155:290; 248:482; 294:152; 303:245; 312:912; 316:2329; 321:366; 323:3770, entre otros).
De dicho principio fundamental deriva aplicable la regla de la tipicidad, que exige a la norma ser precisa en la descripción del hecho generador de la obligación tributaria. En efecto, es de la esencia de este precepto la previsibilidad de las reglas en materia impositiva toda vez que una ley cuyo contenido sea indeterminado no permitirá conocer qué comportamientos quedan abarcados por ella y hacen nacer la obligación de pago. Existe entonces un mandato constitucional al legislador para que elabore leyes tributarias claras, que permitan crear de manera cierta la obligación.

Dino Jarach señala:“Es un principio que emana de las luchas políticas contra el Estado absoluto, afirmando (…) la necesidad de la aprobación parlamentaria de los impuestos para su validez. Desde este aspecto el principio se funda en el postulado: no taxation without representation”.
Aquel autor afirma que como resultado de la interpretación jurídica de este principio se han señalado diversos corolarios: a) la necesidad de la ley como acto del Parlamento, para la existencia del impuesto (nullum tributum sine lege); b) la indelegabilidad en el poder Ejecutivo de la facultad parlamentaria de crear impuestos y excepciones; c) la necesidad de que la ley defina todos los elementos constitutivos de la obligación tributaria; d) se ha negado toda facultad discrecional de la administración en materia de impuestos y considerando inconstitucional la norma que concediera esa facultad.
Surge entonces, a nuestro criterio, que el Poder Ejecutivo se arrogó para sí una atribución que la Constitución reserva en modo exclusivo al Congreso, excediendo el Decreto el ejercicio de las facultades conferidas al Presidente mediante la Constitución Nacional, sean éstas reglamentarias (art. 99, inc. 2) o de legislación delegada (art. 76).
Si bien, como ha señalado la Corte (Fallos: 326:4251 y 337:388), resulta admisible que el Congreso atribuya al Poder Ejecutivo ciertas facultades circunscriptas exclusivamente al aspecto cuantitativo de la obligación tributaria, es decir, elevar o disminuir las alícuotas aplicables, no caben dudas de que el último debe ceñir su actuación a los límites fijados por el legislador.

La ley es clara al establecer la alícuota en 21% y al facultar al Poder Ejecutivo para reducirla hasta 25% de la tasa general. Así, todo lo que en más establezca reglamentariamente el Poder Ejecutivo, deviene inconstitucional.
Por lo antedicho, creemos que es palmaria la manera en que el decreto en cuestión violenta el principio de legalidad en materia tributaria, pues la actividad delegada no se sujetó a los límites demarcados por la norma delegante, de modo que el reglamento impugnado ha quedado por fuera de las normas y principios que establece la Carta Magna.

(*) Contador Público UNC. Especialista en Tributación UNC.

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