Impuestos, Opinión, Tributos

Presupuesto y Pacto Fiscal 2022: dos caras de una misma moneda

Las provincias y la Nación han obtenido el aval jurídico para manejar sus recursos de manera discrecional e incontrolada. Muy parecido, sino idéntico, a lo que sucedió con la postergación de la Ley de Presupuesto 2021 para el próximo año: en este caso, el nivel de discrecionalidad a favor de la Nación es prácticamente indeterminable. Van a sancionarse nuevos impuestos, se reformarán muchos de los actualmente vigentes agravando el costo fiscal, el “antisistema” tributario argentino se hará más regresivo, aseguró el especialista Marcos Sequeira

A muy pocos días del vencimiento del Pacto Fiscal suscripto en el año 2017 (Ley N° 27429. BO: 02/01/18), el Presidente de la Nación firmó con todos los gobernadores, excepto los de San Luis, La Pampa y CABA, la edición que regirá el próximo año. Comercio y Justicia dialogó sobre este tema con Marcos Sequeira, especialista en temas tributarios, profesor de posgrado en diversas universidades, expositor y conferencista quien señaló: “Esto importa una nueva manifestación del desapego que tienen por la ley nuestros gobernantes, continuando la senda trazada con la negativa de aprobar la Ley de Presupuesto para el año 2022”. 

¿En términos generales, puede explicarnos a qué se debe esta conclusión?

En términos generales, mi opinión está respaldada en una realidad verificable a simple vista; es decir, se basa en datos empíricos concretos que cualquier ciudadano puede corroborar. Según esa información, la República Argentina es un país acostumbrado a desenvolverse al margen de la ley; sobre todo, de la ley “constitucional”. 

En nuestro país, la mayor parte de las cláusulas constitucionales posee sólo un valor simbólico. A esta misma conclusión se arriba respecto de las constituciones provinciales. Pero, volviendo a la Constitución Nacional, sin hesitación puede sostenerse que se incumplen, entre otras, las siguientes disposiciones: la forma de gobierno lejos se encuentra de ser representativa, republicana y federal. En un sistema de gobierno representativo, la sociedad elige a sus legisladores (representantes), quienes entonces son responsables ante ellos por su actividad dentro del gobierno. Veamos algunos ejemplos: el senador electo de Juntos por el Cambio de Tucumán, Germán Alfaro, a pocas horas después de las elecciones pasadas, renunció a su banca en la Cámara Alta para continuar como intendente de San Miguel de Tucumán. Lo reemplazó su esposa, la diputada Beatriz Ávila. Martín Gill, intendente de Villa María en uso de licencia, presentó su renuncia a la banca de diputado por el Frente de Todos, para la que resultó electo en las últimas elecciones legislativas, para continuar en su cargo en la Secretaría de Obras Públicas de la Nación. El diputado Carlos Goring renunció a su banca para asumir como Intendente de Colonia Aurora. Roberto Sánchez renunció a la intendencia de Concepción para asumir como Diputado Nacional. 

Todo lo reseñado sucedió en el año 2021. Vayamos un poco más atrás en el tiempo -al 12 de diciembre de 2019-, cuando la Cámara de Diputados de la Nación debió reunirse en plenario para aprobar la renuncia de varios diputados nacionales que pasaron a ocupar cargos ejecutivos en los ámbitos nacional y provincial. Conclusión: el gobierno que tenemos no es representativo. ¿Será republicano?

Desde Maquiavelo, el término “república” se ha opuesto, conceptualmente, al de “monarquía”. En efecto, por república se entiende cierta forma de gobierno en la cual la jefatura de Estado no es vitalicia sino que es electa periódicamente por medio del sufragio popular. Los cinco pilares fundamentales de la República, según Aristóteles, son: la participación política activa por parte de los ciudadanos; la representación de todas las clases sociales dentro de las instituciones de gobierno con iguales atribuciones; la división de poderes y su control recíproco; la libertad-igualdad y la realización de la justicia y del bien común. 

¿Puede decirse que Argentina tiene los tres poderes públicos independientes?

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Claramente, la respuesta es negativa. Los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial están tan ligados, al punto que un ex presidente de la Suprema Corte, Ricardo Lorenzetti, no se cansa de decir que el Máximo Tribunal ejerce un poder político. Finalmente, ¿Tenemos un régimen federal? No lo es.

Los Estados provinciales no conservan su autonomía sino que la han cedido, en forma constante y progresiva, al Gobierno nacional que, por su parte, la maneja según su voluntad.

Esto es posible, justamente, porque no existe una normativa que determine cómo se deben manejar los recursos; también porque se hace uso y abuso de los decretos presidenciales que invaden estas hipotéticas autonomías de manera constante; asimismo, porque ya es costumbre la concesión de facultades tributarias de la Nación a las provincias.

Siempre por razones de necesidad y urgencia y por tiempo limitado. Desde la década de 30 tenemos impuestos que funcionan de esta manera. Las contribuciones no son equitativas ni proporcionalmente impuestas a la población. Ni la Constitución Nacional ni la mayoría de las constituciones provinciales asegura una adecuada administración de justicia. 

No es real que los ciudadanos de cada provincia gocen de todos los derechos, privilegios e inmunidades inherentes al título de ciudadano en las demás: la mayoría de los códigos fiscales provinciales establecen “aduanas interiores”, lo que hace inviable la libre circulación de bienes.

El art. 11 que prohíbe las aduanas interiores es letra muerta. El derecho al acceso al trabajo ha sido sustituido por el acceso a algún plan social. La posibilidad de peticionar ante las autoridades se vuelve cada vez menos probable. Tenemos normativa vigente, como la ley N° 26854, que prohíben el dictado de medidas cautelares que afecten la renta pública. La igualdad no es la base del impuesto y de las cargas públicas. En materia tributaria, nítidamente, no todos somos iguales ante la ley. Las garantías del derecho de defensa y el debido proceso, por las mismas razones ya citadas, son tan irreales como el mandato constitucional que reza: “Las cárceles de la Nación serán sanas y limpias, para seguridad y no para castigo de los reos detenidos en ellas, y toda medida que a pretexto de precaución conduzca a mortificarlos más allá de lo que aquélla exija, hará responsable al juez que la autorice”. Una visita a los establecimientos penitenciarios argentinos demuestra todo lo contrario. 

La implementación del juicio por jurados sigue siendo una promesa. La acción “expedita” de amparo puede demandar más de 10 años. Según el Art. 57, el vicepresidente de la Nación será presidente del Senado -no “presidente de la Nación”, como sucede en los hechos-.

El Congreso incumple sus funciones de diversos modos. Uno de ellos es estableciendo contribuciones directas por tiempo indeterminado, cuando no es sostenible que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan.

Aún no se ha dictado la “ley convenio”, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, que instituya regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos. La delegación legislativa en el Poder Ejecutivo es lo ordinario.

¿Puede sostenerse que se cumplen los roles que la Constitución asigna al Defensor del Pueblo, al Auditor General de la Nación, al Ministerio Público? ¿Existe autonomía e independencia de los organismos encargados del control gubernamental? 

Como puede ver, hay motivos bastantes para opinar que la Constitución no deja de ser una expresión de buenos deseos. 

¿En ese marco, que implica la firma del Pacto Fiscal para el año 2022?   

La firma de este nuevo acuerdo no es otra cosa que la postergación de los compromisos asumidos por la Nación y las provincias el 12 de agosto de 1993, conocido como “Pacto Federal Para el Empleo, la Producción y el Crecimiento”. Las provincias y la Nación han obtenido el aval jurídico para manejar sus recursos de manera discrecional e incontrolada. Muy parecido, sino idéntico, a lo que sucedió con la postergación de la Ley de Presupuesto 2021 para el próximo año: en este caso, el nivel de discrecionalidad a favor de la Nación es prácticamente indeterminable. Van a sancionarse nuevos impuestos, se reformarán muchos de los actualmente vigentes agravando el costo fiscal, el “antisistema” tributario argentino se hará más regresivo, etcétera. 

Todo esto va de la mano de otra postergación para sancionar un régimen de coparticipación federal tributario que reúna las características para garantizar un tratamiento justo. Las municipalidades continuarán haciendo uso de su imaginación para crear nuevas “pseudotasas”; la derogación del impuesto sobre los Ingresos Brutos y su sustitución por un impuesto al consumo, semejante a un IVA provincial, es una quimera. Nunca sucederá. Tampoco se derogará el impuesto de Sellos. 

En resumen, mayor presión fiscal, en un país que ya tiene niveles insostenibles y manejo de la recaudación con fines políticos -no en beneficio de la sociedad-, clientelistas. No hay ninguna señal que indique que “alguien” está dispuesto a reducir el gasto. Esto implica, además de lo ya señalado, una emisión monetaria descontrolada que se verá reflejada, como hasta ahora, en los índices de inflación.

¿Sobre el impuesto a la herencia, del que se está hablando por estos días, que puede decirnos?

Este seguramente nuevo impuesto provincial, será implementado en tiempos cercanos. Ya el Gobierno está trabajando tomando como base el Impuesto a la Transmisión Gratuita de Bienes que rige en la Provincia de Buenos Aires desde el año 2007. En realidad, debo aclararle que en el año 2011 se sancionó una ley que condonó todas las deudas provenientes de ese tributo (años 2007 a 2011). Ignoro los motivos. Como sea, detrás de esta legislación bonaerense hay una larga historia. 

El primer Impuesto a las Sucesiones se sancionó en el año 1801; en 1853 se sustituyó por el Impuesto a la Transmisión Gratuita de Bienes; en 1923 se lo renombró como Impuesto a la Herencia; en 1951 se sancionó el Gravamen Sustitutivo del Impuesto a la Transmisión Gratuita de Bienes; en 1973 se sustituyó por el Impuesto al Patrimonio Neto; en 1974 fue sancionado el Impuesto al Enriquecimiento del Patrimonio a Título Gratuito; en 1976 se sancionó una nueva ley de Impuesto al Patrimonio Neto. Así rigió, con diversas particularidades y denominaciones, hasta que fue eliminado por Martínez de Hoz durante la última dictadura cívico-militar. 

Volviendo al régimen vigente en Buenos Aires, la ley adolece de graves vicios. Uno de ellos, quizás el más importante, es que el legislador ha delegado en el Poder Ejecutivo provincial la definición de aspectos sustanciales del tributo, tales como la definición precisa del elemento material del hecho imponible, las exenciones, escalas, mínimos no imponibles y criterios de valuación de los bienes (elemento cuantitativo). La ley, si bien bosquejó el objeto del impuesto, no ha enunciado los restantes componentes estructurales del tributo, tales como sus sujetos pasivos (elemento personal), bienes atraídos al poder fiscal provincial (elemento espacial), y momento de perfeccionamiento del hecho imponible (elemento temporal), lo que impide, en términos concretos, establecer, además del quantum, quién, por qué, y cuándo debe ingresar el gravamen.

Desde el punto de vista constitucional, además de no cumplir el principio de legalidad, pueden encontrarse otras objeciones, tales como su posible confiscatoriedad; inequidad e insuficiente para dotar de más progresividad al sistema, estableciendo montos mínimos no imponibles que son exiguos para captar cierta capacidad contributiva: la capacidad de pago que lo fundamenta se desentiende de la capacidad contributiva efectiva de los responsables, la cual varía si el beneficiario ha contado con recibir la transmisión, o si la herencia es puramente inesperada y de cuantía, ya que en este último caso habrá efectivamente una capacidad de pago muy alta por unidad monetaria recibida, comparada con la que denotan herencias de la misma magnitud y de la cual son beneficiarios huérfanos y viudas necesitados; la redistribución de la riqueza que propicia, igualmente se ha alcanzado, y de manera menos traumática, conforme a los preceptos del Código Civil primero, y luego por medio del Código Civil y Comercial de la Nación; ambos se han convertido en un eficaz medio para dividir las herencias; el impuesto impacta desfavorablemente en el ahorro y la inversión, alentando el consumo; algunos autores que lo conciben fuertemente progresivo, participan de la idea de utilizarlo como un medio para cercenar, e incluso, eliminar el derecho de propiedad; su aplicación genera dificultades, en innumerables situaciones, como las que se producen frente a los llamados “regalos de costumbre”; su impacto, de no usarse un sistema integrado y de promediación con la renta de varios ejercicios, se convierte en una penalidad grave para el beneficiario del enriquecimiento; y, finalmente, el apuntado impuesto, atenta contra el principio de economía de la recaudación, en cuanto implica la creación de mecanismos de determinación, cobro, verificación y fiscalización costosos, frente a lo exiguo del rendimiento estimado. 

Del mismo modo se afirma, en cuanto a la capacidad de pago, que el impuesto sucesorio hace abstracción de la capacidad real del responsable, desentendiéndose de la que pudiera exhibir tal sujeto antes y después de producirse el enriquecimiento a título gratuito. Se destaca también, que los impuestos patrimoniales en sus distintas variantes (Impuesto Sustitutivo del Gravamen a la Transmisión Gratuita de Bienes, e Impuesto al Patrimonio Neto en sus versiones conforme a las leyes 20046 y 21.284), fueron concebidos para reemplazar los impuestos hereditarios, según resulta de los antecedentes parlamentarios de la ley 14060, y de los mensajes de las restantes dos leyes individualizadas en el presente párrafo. 

Por ello, la coexistencia de ambas contribuciones se convertiría en un exceso fiscalista inadmisible. Conforme lo expresa Vicente Oscar Díaz, se comprueba en el derecho comparado una tendencia actual a sustituir los impuestos sucesorios por un tributo complementario a la renta y al gasto, método que, además de atender mejor a la realidad económica y social moderna, posiblemente disminuiría algunos de los efectos negativos de esta imposición. En cuanto al costo de recaudación, los datos obtenidos más recientemente durante la vigencia de los impuestos sucesorios en Argentina demostrarán no sólo una magra recaudación sino también un alto costo para la administración fiscal, equivalente a casi un tercio de su producido. 

Desde otro ángulo, la determinación del gravamen produciría una sustancial prolongación de los expedientes sucesorios, dificultando la administración y disposición de los bienes objeto del tributo.

La aplicación del impuesto conduciría a resultados inequitativos, pesando fundamentalmente sobre la riqueza inmobiliaria o sobre otros bienes registrables, frente a una casi segura evasión cuando el acervo del causante se encuentre compuesto por dinero, divisas, joyas o títulos al portador.

El objetivo de lograr la armonización, como sostiene Osvaldo Casas, podría alcanzarse mediante la suscripción y ratificación de un convenio multilateral sobre Impuesto a la Transmisión Gratuita de Bienes, que no solamente se oriente a resolver los posibles supuestos generadores de doble imposición sino que caracterice las transmisiones gravadas –herencias, legados, donaciones, renuncias de derechos, enajenaciones a título oneroso entre herederos forzosos, percepciones de seguros de vida, compras para menores de edad, etcétera; restantes aspectos estructurales del hecho imponible -herencias o hijuelas, fallecimiento del causante o exteriorización sucesoria, ley aplicable-; exenciones objetivas y subjetivas; criterios de valuación de la materia imponible; -inmuebles, muebles, mercaderías, bienes sujetos a agotamiento, bienes inmateriales, semovientes, derechos creditorios con garantía real o sin ella, títulos de renta, acciones, establecimientos, moneda extranjera, usufructos, nuda propiedad, uso y habitación, etcétera- y deducciones procedentes; mínimos y máximos de las escalas; plazos para el pago, planes de facilidades e intereses; forma de determinación, etcétera.

Por eso, uno de los mayores problemas que observo, es si todos los gobiernos provinciales van a estar dispuestos a dictar normas análogas. De otro modo, es lógico pensar que con solo modificar el domicilio del cedente -el causante, por ejemplo-, se podrá obtener la disminución o la liberación de este tributo. 

¿Qué puede decirnos cómo conclusión?

Sobre el nuevo Pacto Fiscal, los legisladores deberían contemplar que el nivel de presión fiscal, tanto a escala nacional, como provincial y municipal; es insostenible.

Debe abandonarse la añeja costumbre de sancionar nuevos impuestos, o reformar los vigentes, para aumentar la recaudación. El equilibrio fiscal debe conseguirse de otro modo: reduciendo el gasto.

En el actual contexto, y sin considerar los aumentos que nos esperan, a todos se nos hace imposible pagar todos los impuestos. Por eso hay tanta evasión. Por eso también hay muchas empresas que, o cerraron sus puertas, o se trasladaron a otros países. A nadie puede ocurrírsele que es sostenible pagar $106 por cada $100 de utilidad. 

Desafortunadamente, este proceso, que comenzó hace ya muchos años, viene haciendo desaparecer la clase media argentina. Aumentan los pobres y la riqueza se concentra en pocas manos. Los datos oficiales ratifican la tendencia al empobrecimiento de millones de personas, por baja de salarios y pérdidas de empleo. Si bien el crecimiento del empobrecimiento por la pandemia del covid-19 ha contribuido para que así suceda; este proceso se arrastra con antelación.

Se advierte, cada vez más, una expansión abismal de la grieta de ingresos y en definitiva de riqueza entre muy pocos que acumulan patrimonio y renta, y millones en condiciones de vida cada vez más precaria.

El 45% de la riqueza mundial está en manos del uno por ciento más rico del planeta. Las medidas fiscales que deberían adoptarse deberían estar dirigidas a compensar la baja de salarios y empleo. A causa de la creciente desigualdad, ya no puede ocultarse más, el sistema democrático está en retroceso. Es en eso en lo que deberían concentrarse nuestros gobernantes.

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