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Reforma Previsional 2019: Movilidad suspendida, jubilaciones en peligro por enésima vez y los beneficiarios de Regímenes Especiales, en alerta

Por Aníbal Paz. Abogado. Especialista en derecho previsional

La ley 27541 de Solidaridad Social y Reactivación productiva en el Marco de la Emergencia Pública (publicada en el suplemento al BO de 23/12/19) dispuso la suspensión, por 180 días de la movilidad jubilatoria del Régimen General, prevista en el Art. 32 de Ley 24241, según el texto adoptado por la Ley 27426 (Reforma Previsional 2017). Durante el lapso de la suspensión el Poder Ejecutivo Nacional otorgará aumentos trimestrales por decreto, en tanto se establezca una nueva fórmula de movilidad general, a cuyo fin se creó una comisión específica. El espíritu de la norma es privilegiar a los menos favorecidos, lo cual implicaría aumentos de las jubilaciones mínimas y bajas, y tal vez algún escalonamiento para jubilaciones medias y altas. Esta situación causará, claramente, un aplanamiento de la pirámide de las jubilaciones, lo cual podría fácilmente leerse como confiscatorio y regresivo.

La ley 27541 declara en su artículo 1 la emergencia pública en materia previsional, entre otras áreas declaradas en idéntica situación, y ello en cierta medida podría elevar el umbral de tolerancia para las medidas que se proponen, atento variada jurisprudencia. La emergencia en la materia no es cuestión novedosa: el Art. 2 de la ley 27260 de Reparación Histórica ya declaraba la emergencia en materia de litigiosidad previsional. 

Debe tenerse presente que la fórmula de movilidad general que se suspende, esto es, la del Art. 32 de ley 24241 según ley 27426, tenía previsto otorgar movilidades en marzo en 11,5% y junio de 2020, por 15% para un acumulado de todo el semestre de 28,22% (estimaciones no oficiales). Cualquier aumento por decreto que se otorgue en ese semestre, que sea inferior al señalado, indudablemente sería un atentado a la progresividad prevista en los tratados internacionales sobre derechos humanos. Aun cuando la quita o merma no alcance el límite de confiscatoriedad -que lo puede hacer, ya que todo está por verse- se estaría violando el principio de no regresividad en materia de derechos humanos. El delicado equilibrio entre los derechos señalados y el estado real de la emergencia declarada -que permitiría menoscabar aquellos derechos en favor del conjunto- será materia de extenso debate, sobre todo si la emergencia se extiende más allá de los 180 días, o si adquiere ribetes confiscatorios. La historia del país en lo referido a las leyes de emergencia habla por sí sola: a modo de ejemplo podemos señalar que el impuesto a las Ganancias, según el Art. 1 de ley 20628 de su texto original de 1973, es un “gravamen de emergencia”. Si, la Ley 20628  en su texto ordenado según Dec. 824/19, sigue estableciendo el mismo “impuesto de emergencia”, casi 50 años después. 

Los inconvenientes de la Reforma Previsional

El texto definitivo de la ley 27541 ya no prevé la suspensión de la movilidad de las jubilaciones docentes ni universitarias. La redacción original del proyecto, y sus ulteriores modificaciones habían alertado a todo el sector docente, pero en su redacción final se excluye a docentes y universitarios de la suspensión de la movilidad. No obstante lo expresado antes, algunos docentes y universitarios sí se verán afectados: aquellos que tienen prestaciones por Simultaneidad y Haberes Conjuntos, y aquellos de haberes jubilatorios más altos. Por otra parte, si bien se quitó la referencia expresa a los investigadores, éstos sí se verán afectados como se leerá más abajo.

Debemos destacar los problemas que genera esta Reforma Previsional 2019 de la ley 27541, tanto para los jubilados del Régimen General como para los jubilados por Regímenes Especiales:

-Se dispuso la suspensión de la movilidad jubilatoria de Régimen General (Art. 32 de ley 24241 según ley 27426), por 180 días, y en el ínterin se otorgarán aumentos trimestrales por decreto, hasta tanto una comisión creada a tal efecto determine una nueva fórmula de movilidad general. Se presume que los aumentos a otorgarse por decreto privilegiarán a las jubilaciones más bajas, perjudicando a las jubilaciones de rangos medio-altos.

-En esa suspensión estarían asimismo comprendidos los Investigadores (Dec. 160/05 – ley 22929), que se rigen por el índice general de movilidad y, por lo tanto, verán afectada la actualización de sus haberes.

-En esa suspensión estarían comprendidos también los Universitarios que gocen de Prestación por Simultaneidad, (ley 26508 + ley 24241), o de Haberes Conjuntos (ley 26508 + Dec. 160/05), que se rigen por el índice general de movilidad, y, por lo tanto verán afectada la actualización de sus haberes.

-Dado que todos los valores de referencia (Jubilaciones y Bases Imponibles Mínimas y Máximas) están vinculados con la Movilidad General, al suspenderse ésta última se suspenderían también los valores de referencia. Estos valores de referencia se presume que aumentarán, por decreto, en sintonía con los aumentos generales que se otorguen. Pues bien, si no se suspenden ni el Remuneración Imponible Promedio Docente (Ripdun) ni el Remuneración Imponible Promedio Docente (Ripdoc), entonces quienes hoy tienen jubilaciones de rango alto, cercanas o superiores al tope, se verán afectados si Ripdun y Ripdoc se actualizan en mayor medida que los valores de referencia. En pocas palabras, docentes, universitarios e investigadores que tengan jubilaciones altas podrían quedar “topeados” cuando antes no lo estaban, o bien tendrán mayores retenciones en concepto del Art. 9 de Ley 24463 por superar en mayor medida ese tope. El haber jubilatorio máximo para diciembre/19 es de $103.064,23. (Res. Ansees 279/19 y Circ. DP 65/19) A modo de ejemplo, cualquier docente activo que tenga una combinación de cargos universitarios y adicionales por postítulos que a diciembre/19 superen salarios brutos de $126.000, si se jubilasen hoy, quedarían alcanzados por el tope en sus jubilaciones. Por caso, quedaría comprendido -“topeado”- un docente que posea las siguientes combinaciones de cargos y dedicaciones: Profesor Titular Dedicación Exclusiva 40 horas con adicional por postítulo; Profesor Titular Dedicación Exclusiva 40 horas + Jefe de Trabajo Práctico Dedicación Simple 10hs; Profesor Asociado Dedicación Exclusiva 40 horas + Profesor Asociado Dedicación Simple 10 horas + adicional; Jefe de Trabajos Prácticos (JTP) Dedicación Exclusiva 40 horas + Profesor Titular Dedicación Simple 10 horas + Adicional; etcétera).

-Los valores de referencia sirven también para determinar la Deducción Especial para Jubilados del impuesto a las Ganancias, es decir un mínimo no imponible equivalente a seis haberes jubilatorios mínimos (Art. 23 de Ley 20628 s/Ley 27346), y por lo tanto, podría haber una mayor tributación, si aquellos no se actualizan debidamente. El haber jubilatorio mínimo equivale a diciembre/19 a $14.067,93 (Res. Anses 279/19 y Circ. DP 65/19), lo que eleva el mínimo no imponible a $84.407,58. Debe recordarse que este mínimo no aplica a aquellos jubilados que tengan ingresos por otra actividad, ni a quienes paguen impuesto a los Bienes Personales, salvo que lo hagan por vivienda única.

-Se dispuso la creación de una comisión para que revise los mecanismos de movilidad o actualización jubilatoria de los Regímenes Especiales y proponga al Congreso las modificaciones que considere pertinentes relativas al Dec. 137/05 (docentes) y ley 26508 (universitarios), es decir que se podrían modificar y/o eliminar los índices de movilidad propios de dichos sectores, Ripdun y/o Ripdoc, que tienen conexión con la evolución salarial de los activos. Debo precisar que se encuentran alcanzados por el Dec. 137/05 (ley 24016): los docentes de niveles Primario, Secundario, Terciario, Preuniversitarios, Superior No Universitario, personal civil Docente de Fuerzas Armadas y a los docentes de Educación Especial, y de Zona Muy Desfavorable. Este régimen incluye además a los docentes provinciales cuya caja otorgante deba ser la Nación, ya sea por transferencia de la caja previsional provincial, o por casos de pluriempleo.

-Esa misma comisión deberá revisar y enviar propuestas sobre la movilidad o actualización de otros regímenes especiales: Luz y Fuerza, ex presos políticos; víctimas de violencia de género e intrafamiliar; Prestación Universal Adulto Mayor – PUAM; ex combatientes y veteranos de Malvinas, investigadores y científicos, magistrados, diplomáticos; de retiros de las Fuerzas Armadas; penitenciarios; guardaparques, etcétera. Dentro de las normas análogas que deberían revisarse se encuentran aquellas que disponen los mecanismos de actualización de haberes de, por ejemplo, los regímenes de sacerdotes y obispos. 

Tampoco resulta novedosa la creación de la ya citada Comisión para la creación de una nueva fórmula de movilidad general y para revisar los demás mecanismos de actualización de los demás regímenes especiales ya citados. Por caso, en el Art. 12 de Ley 27260 y la Res. 255/18 se había dispuesto la creación del Consejo de Sustentabilidad Previsional que debía crear un anteproyecto de ley para un “nuevo régimen previsional universal, integral, solidario, publico, sustentable y de reparto”, lo que nunca sucedió. Tampoco obtuvieron resultado práctico alguno la comisión creada por Res. MTEySS 118-E/2017 para la elaboración de un anteproyecto para el Código de la Seguridad Social (pendiente desde 1994, según Art. 75.12 CN), ni la Unidad Ejecutora creada por Res. MTEySS 119/18 que tenía previsto colaborar en dicho anteproyecto, así como  también debía “analizar los parámetros sobre los que se basan los regímenes de jubilaciones y pensiones especiales y diferenciales y hacer una propuesta al respecto”. En definitiva si la comisión creada por ley 27541 dilata su trabajo y conclusiones, tirará por la borda cualquier sentido de emergencia, aunque si -por el contrario- se apresura,  corre el serio riesgo de cometer errores graves. Menuda tarea espera a esta nueva comisión que en un breve plazo debe resolver lo que otras comisiones antes no pudieron en un lapso más largo. 

Por Dec. 56/2019 (BO 21/12/19) se dispuso la prórroga de las Sesiones Extraordinarias del Congreso a los fines de tratar la eliminación de los Regímenes de Jubilaciones de Diplomáticos y Magistrados. El apresuramiento en el tratamiento de esos temas se evidencia en dos errores: el primero en su Art. 1 con respecto a la fecha de la prórroga: “Hasta el 29 de febrero de 2019” (Debería decir 29 de febrero de 2020). El segundo, en su anexo, cuando refiere al “Proyecto de ley para modificar la Ley de Jubilaciones y Retiros para Magistrados y funcionarios del Poder Judicial de la Nación N° 18464 y sus modificatorias”. Pues bien el error consiste en que la ley 18464 está derogada: el régimen vigente para el sector es el de Ley 24018. Este último error fue subsanado mediante Dec. 66/19 (BO 24/12/19), mientras que el primero lo fue por el Dec. 57/19 (Suplemento al BO 21/12/19).

El Congreso y la Corte Suprema

El rol del Congreso de la Nación en materia de jubilaciones deja muchísimo que desear. La Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) en reiteradas ocasiones ha remito fallos exhortativos al Congreso a los fines de que éste adopte las medidas que crea convenientes, para garantizar el respeto de las garantías constitucionales en juego y conforme los parámetros de cada fallo. Cuando el Congreso tuvo a su cargo por Ley 24463 de Solidaridad Previsional  de la pauta de movilidad de las jubilaciones entre 1995 y 2009, nada hizo al respecto, resultando ello en el congelamiento de las jubilaciones. Vaya coincidencia, ya en esa época, en nombre de la solidaridad se afectaron los derechos de la clase pasiva. A raíz de esto la CSJN en “Badaro I” exhortó al Congreso para que dicte una pauta de movilidad, lo que éste no hizo. Ante tamaña desidia la CSJN dictó el “Badaro II”. Más recientemente en el fallo Blanco, la CSJN pidió al Congreso que establezca una fórmula para la actualización de las remuneraciones, lo que no ha tenido respuestas. Luego en “García, María Isabel” la CSJN pidió al Congreso que revise las pautas de tributación del impuesto a las Ganancias para los Jubilados, lo que tampoco tiene respuestas hasta el día de hoy. De lo señalado es fácilmente extraíble la siguiente consideración: el Congreso, cada vez que tuvo la oportunidad de legislar en favor de los jubilados no lo hizo, en cambio sí reúne las voluntades suficientes cuando debe perjudicarlos, como en el caso de las reformas de 2017 y 2019.

La CSJN se juega su prestigio y credibilidad y su rol en estos tiempos quedará bajo la lupa del escrutinio público: aún debe fallar este año en causas como Fernández Pastor, “Defensor Semino” y Hartmann, que podrían tener efectos masivos y devastadores. Para suspicacia de muchos, y dando pie a infinidad de teorías conspirativas, por los señalados Dec. 56/18 y 66/19 se prevé la modificación del Régimen Especial de Magistrados Ley 24018, que ciertamente incluye a las jubilaciones para miembros de la CSJN. 

Consideraciones adicionales

Ya desde otro ángulo, debo enfatizar que no existe derecho adquirido a mantener en el tiempo determinada fórmula de movilidad jubilatoria. Esta puede variar de conformidad con la evolución de diversas variables coyunturales. Lo que está vedado es que ese cambio de fórmula implique confiscatoriedad en los haberes, o regresividad en los derechos, afectación a la igualdad o, en fin, que se aplique retroactivamente. La ley 27541 nos remite a la problemática de los aumentos jubilatorios por decreto (años 2003 a 2006), que desembocó en los fallos Badaro I y Badaro II y la enorme litigiosidad derivada de ellos. También encontramos puntos de contacto con la reforma previsional del año 2017, cuando en el empalme entre una fórmula de movilidad (la de Ley 26417) y la otra (Ley 27426) advertimos regresividad -pese a los respectivos subsidios otorgados en ambos casos para la base de la pirámide- lo que desembocó en el Fallo Fernández Pastor. La litigiosidad en la materia continuará mientras se tomen medidas desacertadas que perjudiquen a los jubilados.

En otro orden de cosas, se dispuso el pago de un bono a las jubilaciones mínimas, lo que resulta evidentemente imprescindible e impostergable. En efecto, por Dec. 73/19 (BO 27/12/19) se dispuso el pago de un subsidio extraordinario, por diciembre/19 y enero/2020 de hasta $5.000 para los jubilados que perciban el haber jubilatorio mínimo vigente, así como también para los beneficiarios de Pensión Universal para el Adulto Mayor (PUAM) o Pensiones no Contributivas (PNC). Actualmente la jubilación mínima asciende a la suma de $14.067 y por lo tanto quienes perciban entre esa suma y $19.067 recibirán también un subsidio extraordinario que será equivalente a la suma que haga falta para llegar a $19.067. También se ha dispuesto el pago de un subsidio de $2.000 para beneficiarios de Asignación Universal por Hijo. Recordemos que en la reforma previsional de 2017 también se había otorgado un subsidio similar, mediante decreto 1058, pero éste distinguía entre quienes tenían beneficios con aportes y quienes habían accedido a éstos por moratorias. Pero si bien las jubilaciones más bajas han sido claramente perjudicadas en los últimos años, en cambio no se prevén medidas de recuperación en relación con las movilidades docentes, que en el último bienio perdieron notoriamente en comparación con el régimen general (y esta a su vez ha perdido contra la inflación). En efecto, por el índice de movilidad general en el bienio 2018/19 las jubilaciones aumentaron, por debajo de la inflación del mismo periodo, 94,13%, (o 102,73% según se considere o no la aplicación de la Ley 26417 para mar/18). En tanto que en el mismo bienio por Ripdoc y por Ripdun las jubilaciones aumentaron 82,59% y 57,76%“, respectivamente.

Conclusiones

Para mayores precisiones debe esperarse la reglamentación de la ley y rogar que por el apresuramiento evidenciado en su implementación ésta no sea desnaturalizada por vía reglamentaria -algo a lo que estamos acostumbrados en la materia- lo que dejaría a los jubilados en peores condiciones aún, ya que podrían vulnerarse un sinnúmero de derechos consagrados no sólo en nuestra Constitución Nacional, sino también en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos que versan sobre Seguridad Social.

Por último, cuando nos encontramos con dos reformas previsionales en menos de dos años que van en idéntico sentido, promovidas y criticadas por diferentes espacios políticos, que en 2019 intercambian sin sonrojarse roles y argumentos de defensa o crítica de la reforma, con respecto a su posición previa en la reforma de 2017, no puedo menos que pensar que la clase política argentina está decididamente perdida, en todos los rincones de la grieta, y aún más allá. Digo esto en términos generales y sin apuntar a nadie, ni a ningún espacio político en particular, y dejando a salvo las escasísimas honrosas excepciones que pudiesen encontrarse. En las televisadas sesiones, y en diversos medios, el nivel de hipocresía y cinismo, así como la ausencia de conocimiento profundo de la temática, y la falta total de honestidad intelectual, sinceridad y autocrítica han quedado evidenciados, llegando a niveles escandalosamente patéticos. En el medio, uno de los sectores más vulnerable de la sociedad, el cual integraremos todos en algún momento, ha visto nuevamente traicionadas sus legítimas expectativas al pleno goce y ejercicio de los derechos que les amparan. 

“El Congreso, cada vez que tuvo la oportunidad de legislar en favor de los jubilados, no lo hizo, en cambio sí reúne las voluntades suficientes cuando debe perjudicarlos, como en el caso de las reformas de 2017 y 2019”

“La litigiosidad en la materia continuará mientras se tomen medidas desacertadas que perjudiquen a los jubilados”

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