Economía, Tributos

La adhesión de la Provincia de Córdoba a la Ley de Consenso Fiscal 2021: análisis y consecuencias

Por Marcos Sequeira (*) 

Con la sanción de la ley N° 10798 (BO: 23/3/2022) la Provincia de Córdoba aprobó el Consenso Fiscal 2021, acuerdo suscripto el 27/12/21 entre el Poder Ejecutivo Nacional y los representantes de las provincias. La primera impresión que me produce la adhesión de nuestra provincia a esta normativa tiene que ver con el pesar de no haber podido representar y pelear por los intereses de Córdoba cuando se discutió la ley.

Si bien recibí la convocatoria del Ministerio del Interior de la Nación, la idea de este organismo era que representase a Córdoba. Sin embargo, por razones que no comprendo ni conozco, pero que puedo imaginar, Córdoba se negó a que fuese yo quien la representase. Eso no impidió que las autoridades federales mantuviesen su pedido de mi participación como asesor, sólo que en calidad de representante del Gobierno federal. Afortunadamente, mi postulación fue elogiada por los profesores más distinguidos del país, tales como los Dres. Catalina García Vizcaíno, Guillermo Teijeiro, Carlos Folco, entre tantos otros.

Creo que se podría haber logrado una legislación más favorable. Pero, mi lugar no fue el de representar a Córdoba, sino el Gobierno nacional. Desafortunadamente, solo puedo “adivinar” los motivos de esta decisión del Gobierno provincial. Por un lado, sé de cierta antipatía porque el estudio que dirijo representa y patrocina a muchas empresas en sus demandas en contra de la Provincia de Córdoba, en contra de sus pretensiones tributarias. Inclusive, esta situación tuvo un punto de alta tensión cuando, representando las distintas entidades farmacéuticas de la provincia, solicitamos que la dispensa de medicamentos fuese tratada como exenta del impuesto sobre los Ingresos Brutos (IIBB). Pero debería entenderse que se trata de las reglas de juego.

Además, en la inmensa mayoría de los planteos formulados en contra del Código Tributario, los resultados fueron exitosos y ratificados en todas sus instancias, incluyendo la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Por ende, eso demuestra que las demandas que promovimos (y que promovemos actualmente) son ajustadas a derecho. Otra prueba es que Córdoba tuvo que ir modificando su ordenamiento fiscal para no continuar acumulando sentencias en su contra. No tengo contacto con el actual Gobernador pero si, aunque mínimo, con el ministro Giordano. Por eso lamento que me vean como un “adversario”. Cuando no lo soy, sino, todo lo contrario. 

Principales derivaciones del acuerdo

Hay derivaciones “declarativas” e inoficiosas y otras “operativas” y prácticas. Dentro de las primeras, las partes reconocen que el desarrollo federal argentino requiere el acuerdo de acciones colectivas que generen las condiciones básicas para su logro; y que a esas condiciones debe arribarse sin menoscabar las autonomías y potestades de cada uno de los niveles de gobierno.

En ese sentido se enmarca la instrumentación de una política y administración tributaria articulada entre todas las jurisdicciones partícipes, de modo que las distintas decisiones se adopten en un marco de estabilidad jurídica a la vez que aseguren una armonización tributaria. Por otra parte, se considera necesario reducir el nivel de litigiosidad entre el Estado nacional y las jurisdicciones provinciales; poniendo en suspenso las causas judiciales vinculadas a controversias derivadas del federalismo fiscal, procurando acordar entre las partes una solución integral a los conflictos judiciales suscitados entre ellas.

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De igual modo, se propenderá a que las jurisdicciones que aún no lo hayan hecho adhieran a todos los contribuyentes inscriptos en la promoción de la inversión, el crecimiento económico, la generación de empleo formal; debiendo las medidas que se implementen ser necesarias para reducir en forma gradual y sostenida las diferencias que, en materia de desarrollo económico y social, existen entre las distintas regiones de la Argentina.

Es necesario también consolidar la implementación de instrumentos que procuren la redistribución de la carga impositiva de manera tal que tengan mayor incidencia los impuestos patrimoniales y puedan compensarse las eventuales reducciones de la recaudación proveniente de la imposición sobre las actividades productivas y el consumo, a la vez que se posibilite la sustentabilidad de las cuentas públicas evitando la aparición de desequilibrios financieros que atenten contra la estabilidad global a nivel macroeconómico.

Tales políticas tributarias deben estar acompañadas de una mejora en la gestión de los organismos recaudadores que logre reducir la evasión e impida las prácticas de elusión impositiva, a la vez que posibiliten alcanzar los objetivos que se tracen en materia fiscal e instrumenten herramientas digitales que permitan la simplificación de los trámites que deben realizar los contribuyentes facilitando de este modo el cumplimiento de sus obligaciones impositivas

Resulta oportuno coadyuvar a definir una estrategia para el endeudamiento responsable de las provincias que posibilite el acceso a nuevas fuentes de financiamiento y el desarrollo de nuevos instrumentos para captar crédito en moneda doméstica, a la vez que se mantenga como eje la sostenibilidad de sus deudas. Asimismo, la pandemia y los efectos fiscales que derivaron de ella, impusieron la necesidad de introducir modificaciones transitorias en lo que refiere a las reglas fiscales establecidas en el marco del Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal, las que deben ser adaptadas a la situación de expansión económica y de performance fiscal Convenio Multilateral, al Padrón Federal – Registro Único Tributario (RUT) administrado por la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) y la Comisión Arbitral. Asimismo, las administraciones tributarias que hubieran adherido al mencionado Padrón Federal-Registro Único Tributario continuarán su implementación en una tarea conjunta e integrada con la AFIP y la Comisión Arbitral.

Del mismo modo, las jurisdicciones provinciales adherirán y volverán operativo el Sistema de Recaudación sobre Tarjetas de Crédito y Compro (Sirtac). Los mencionados organismos y las administraciones tributarias provinciales asumen una tarea compartida desde una perspectiva federal, conforme a las competencias que cada una de ellas tiene. En ambos casos, tales compromisos se deberán cumplir durante el año. Eso desde la retórica. 

Decisiones operativas

En cuanto a las decisiones operativas, éstas consisten en una serie de “compromisos” que asumen las provincias en materia tributaria; de endeudamiento; sobre responsabilidad y en vinculación a los juicios existentes. Por el otro lado, la Nación asume básicamente una sola obligación: dar respuesta a los saldos pendientes de cancelación en cumplimiento de actualización de las compensaciones del Consenso Fiscal. Al final, hay compromisos “comunes”, que obligan tanto a la Nación como a las provincias. 

Sobre los compromisos tributarios 

En materia de administración tributaria, se asumen los siguientes compromisos: a) En el marco de las normas que regulan el secreto fiscal, la AFIP y las administraciones tributarias del país se comprometen a promover el “intercambio de información de naturaleza tributaria” sobre los contribuyentes de sus jurisdicciones con vistas a mejorar las capacidades de gestión y potenciar el cumplimiento tributario por parte de los contribuyentes a escala nacional, provincial y municipal en el marco del federalismo fiscal vigente.

Cada provincia deberá invitar a los municipios a adherir a este compromiso. Asimismo, la Nación y las provincias proseguirán trabajando en un programa integral cuyo objetivo es la simplificación y la coordinación tributaria federal, que establezca criterios comunes sobre normas generales y de procedimientos; sistema de registro, declaración y pago de las obligaciones; regímenes de retención, percepción y recaudación; regímenes especiales para pequeños contribuyentes, y domicilio fiscal electrónico unificado.

En lo estrictamente procesal, estos propósitos ya se vienen cumpliendo, pues existe una perniciosa costumbre de las provincias de modificar sus ordenamientos tributarios a medida que esto sucede con la normativa federal, básicamente, con el régimen de procedimientos tributarios establecido por la ley 11683. Con respecto al domicilio fiscal unificado y los regímenes especiales para pequeños contribuyentes, al menos en el caso de Córdoba, ello ya es una realidad.

No sucede lo mismo con los regímenes de retención y percepción, cuyo proceso de readecuación de la normativa viene bastante lento, ya que su modificación, en prácticamente todos los casos, requiere de cambios en la legislación sustantiva, cuestión para la que las provincias no están convencidas cuando conocen que 80%– 90% de su recaudación recae en el IIBB. 

Volviendo al IIBB, las partes se obligan -de nuevo- a continuar profundizando la adecuación del funcionamiento de los regímenes de retención, percepción y recaudación del IIBB-Convenio Multilateral, de manera de respetar el límite territorial de la potestad tributaria de las jurisdicciones y evitar la generación de saldos inadecuados o permanentes a favor de los o las contribuyentes. Las provincias respetarán las pautas generales que fijen los organismos del Convenio Multilateral en materia de regímenes de retención, percepción, recaudación e información. Se procurarán las medidas necesarias en los procedimientos vigentes en cada jurisdicción a efectos de aplicar mecanismos de devolución automática o, compensación del IIBB a aquellos o aquellas contribuyentes (locales o de Convenio Multilateral) que tengan saldos a favor generados por retenciones, percepciones y/o recaudaciones, siempre que cumplan con los requisitos específicos del caso en cuestión.

Sobre los regímenes de retención y percepción ya dimos nuestra opinión. En el caso de Córdoba y sus impuestos a las aduanas interiores, las sentencias en su contra tienen más efecto que estos compromisos formales. Apreciamos que eso es lo que en verdad va a llevar a modificar el Código Tributario, aunque estas reformas son parciales e insuficientes. 

También se acordó que las provincias deberán remitir una vez al año a la AFIP la información sobre la titularidad de bienes inmuebles y otros bienes registrables, así como su valuación, con corte al 31 de diciembre de cada año. Desde mi punto de vista, este intercambio de información debería ser “de ida y vuelta”

Eso quiere decir que también la Nación debería proporcionar, en ese mismo tiempo, la información que tenga en sus registros sobre el impuesto sobre los Bienes Personales. En su lugar, el Gobierno nacional asume el compromiso de impulsar una ley, previamente consensuada con las jurisdicciones, que otorgue el marco jurídico, económico y financiero necesario para que el Organismo Federal de Valuaciones de Inmuebles, creado por el decreto nacional N° 938/18, pueda llevar a cabo sus responsabilidades. Una vez sancionada dicha ley los gobiernos provinciales se comprometen a impulsar su adhesión a efectos de impulsar las normas, acciones y demás medidas necesarias para concretar sus objetivos.

Asimismo, el Gobierno nacional, por medio de la Secretaría de Provincias del Ministerio del Interior y las áreas competentes, procurarán el fortalecimiento y modernización de los organismos jurisdiccionales de Catastro Territorial, Registro de la Propiedad Inmueble y Rentas o Agencias de Recaudación y su interoperatividad o integración entre ellas.

Las Provincias participarán en la determinación de los procedimientos y metodologías de aplicación con el objeto de lograr que las valuaciones fiscales de los inmuebles tiendan a reflejar la dinámica territorial. Asimismo, las jurisdicciones posibilitarán el acceso a los datos catastrales y regístrales necesarios para que el Organismo Federal de Valuaciones de Inmuebles cumpla con sus objetivos. En los casos en que el tributo fuera de competencia municipal, los gobiernos provinciales impulsarán acuerdos para que ese ámbito de gobierno aplique los criterios del mencionado organismo para la determinación de la valuación fiscal. 

Precisiones en materia tributaria

Las jurisdicciones provinciales se comprometen a tomar las medidas que resulten necesarias para incrementar el grado de cobrabilidad de los distintos tributos, colaborando con los gobiernos municipales en el caso de aquellas provincias que han delegado impuestos en aquellos. Con relación al IIBB, las provincias se comprometen a: a. Determinar que el hecho imponible de este impuesto alcanza al ejercicio habitual y a título oneroso – lucrativo o no- en las jurisdicciones provinciales del comercio, industria, profesión, oficio, negocio, locaciones de bienes, obras o servicios; o de cualquier otra actividad independientemente de la naturaleza del sujeto que la preste y el lugar donde se realice (zonas portuarias, espacios ferroviarios, aeródromos y aeropuertos, terminales de transporte, edificios y lugares de dominio público y privado y todo otro de similar naturaleza). El impuesto recaerá sobre actividades realizadas por sujetos que tengan un nexo jurisdiccional con la jurisdicción de que se trate.

En la comercialización de bienes y/o servicios que se desarrollen y/o exploten a través de cualquier medio electrónico, plataforma o aplicación tecnológica y/o dispositivo y/o plataforma digital y/o móvil o similares efectuadas en el país, el nexo de carácter jurisdiccional para sujetos domiciliados, radicados o constituidos en el país estará presente cuando exista presencia digital del vendedor, prestador y/o locador en la jurisdicción del domicilio del adquirente.

Se considerará como gravada la comercialización de bienes o servicios a través de medios o tecnología que permitan la realización de las transacciones en forma remota, cuando el domicilio del adquirente se ubique en territorio provincial. Igualmente se gravará el comercio electrónico de servicios digitales prestados por sujetos radicados, residentes o constituidos en el exterior a consumidores o empresas domiciliados, radicados o constituidos en jurisdicción provincial incluyéndose el servicio de suscripción online para acceso a entretenimiento (música, videos, transmisiones audiovisuales en general, juegos, etcétera) y la intermediación en la prestación de servicios de toda índole a través de plataformas digitales (hoteleros, turísticos, financieros, etcétera), y las actividades de juego que se desarrollen y/o exploten a través de cualquier medio, plataforma o aplicación tecnológica y/o dispositivo y/o plataforma digital y/o móvil o similares.

La comercialización de servicios realizados por sujetos domiciliados, radicados o constituidos en el exterior, quedará alcanzada por el gravamen cuando se verifique que la prestación del servicio se desarrolla o utiliza económicamente en la jurisdicción, o que recae sobre sujetos, bienes, personas, cosas; etcétera, radicadas, domiciliadas o ubicadas en territorio provincial o, bien, cuando el prestador o locador contare con una presencia digital en la jurisdicción, con independencia del medio y/o plataforma y/o tecnología utilizada o lugar para tales fines.

También las provincias se obligaron a mantener desgravados los ingresos provenientes de las actividades de exportación de bienes (excepto los vinculados con actividades mineras o hidrocarburíferas y sus servicios complementarios) y los ingresos provenientes de prestaciones de servicios cuya utilización o explotación efectiva se lleve a cabo en el exterior del país. En materia de alícuotas, se les determina una ratio máxima: Agricultura, Ganadería, Caza y Silvicultura 0,75% – Pesca 0,75% – Explotación Minas y Canteras 0,75% – Industria Manufacturera 1,50% – Industria Papelera 6,00% -Electricidad, gas y Agua (excepto residenciales) 3,75% – Electricidad, gas y Agua (residenciales) 4,00% – Construcción 2,50% – Comercio Mayorista, Minorista y Reparaciones en Gral. 5,00% – Hoteles y Restaurantes 4,50% – Transporte 2,00% -Comunicaciones 5,50% – Telefonía celular 6,50% – Intermediación Financiera 9,00% -Servicios Financieros 9,00% – Créditos Hipotecarios exento – Actividades Inmobiliarias, Empresariales y de Alquiler 5,00% – Servicios Sociales y de Salud 4,75%.

Los servicios conexos a las actividades antes detalladas, y las actividades relacionadas con el juego, el tabaco y las bebidas alcohólicas no se encuentran sujetos a alícuotas máximas. En las actividades hidrocarburíferas y sus servicios complementarios, incluidas las actividades de refinería con expendio al público, se continuarán aplicando las alícuotas que para este tributo se establecen en el Título III de la Ley N° 23966, la Ley Nacional de Hidrocarburos, según corresponda, o las normas que las sustituyan. Las actividades encuadradas dentro de Agricultura, Ganadería y Silvicultura, Pesca, Explotación de Minas y Canteras e Industria que vendan a consumidores finales quedarán sujetas, en relación a esas operaciones, a la alícuota máxima establecida para Comercio Mayorista, Minorista y Reparaciones en General. 

Córdoba y las demás provincias se han obligado a no aplicar alícuotas adicionales por sobre las establecidas para este tributo. 

Impuesto de Sellos

Con respecto al Impuesto de Sellos las Provincias se comprometen a continuar sin aplicar un tratamiento diferencial basado en el domicilio de las partes, en el lugar del cumplimiento de las obligaciones o en el funcionario interviniente; de manera análoga se comprometen a no incrementar las alícuotas correspondientes a los actos, contratos y operaciones que alcancen a las actividades hidrocarburíferas y sus servicios complementarios respecto a las vigentes. 

Al igual que en otros compromisos -no cumplidos-, en este acuerdo las provincias se comprometen a establecer una alícuota máxima de 3,5% a la transferencia de inmuebles, de tres por ciento a la transferencia de automotores y de dos por ciento a los restantes actos, contratos y operaciones alcanzadas por este tributo en general. Pueden establecer alícuotas superiores a las mencionadas los actos, contratos y operaciones relacionados con las actividades de loterías y los juegos de azar. 

En relación al impuesto a los Automotores, las Provincias se comprometen a determinar como base imponible del impuesto, como mínimo, 95% de las valuaciones de los vehículos automotores que establezca la Dirección Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad Automotor y Créditos Prendarios (DNRNPAyCP) u otras fuentes de información sobre el mercado automotor, que resulten disponibles y actualizadas al momento de ordenarse la emisión; debiendo fijar como alícuota mínima anual del tributo un dos por ciento de la base imponible determinada conforme lo establecido en el inciso anterior, excepto para el caso particular de los automotores vinculados a actividades productivas.

También mantendrán la derogación de los tributos específicos que gravan la transferencia de combustible, gas, energía eléctrica, incluso los que recaen sobre la autogenerada y servicios sanitarios, excepto que se trate de transferencias destinadas a consumidores finales.

Se avecina un nuevo impuesto

En el transcurso del año 2022, las provincias deberán analizar legislar sobre un impuesto a todo aumento de riqueza obtenido a título gratuito como consecuencia de una transmisión o acto de esa naturaleza, que comprenda a bienes situados en su territorio y/o beneficie a personas humanas o jurídicas domiciliadas en él y aplicarán alícuotas marginales crecientes a medida que aumenta el monto transmitido a fin de otorgar progresividad al tributo. Alcanzará el enriquecimiento que se obtenga en virtud de toda transmisión a título gratuito, incluyendo las herencias; los legados; las donaciones; los anticipos de herencia y cualquier otra transmisión que implique un enriquecimiento patrimonial a título gratuito.

Consecuencias de la adhesión 

Al derogarse el Pacto Fiscal de 2017, las provincias y la Nación han sido dotadas de nuevos instrumentos normativos para aumentar, aún más, la presión y el costo fiscal. Parece no tenerse en cuenta que la sociedad ya no puede pagar más impuestos y que eso conspira sobre el crecimiento de la economía formal y alimenta la economía informal: evasión tributaria y previsional. También se fomenta el proceso de cambio del domicilio real de las empresas que migran a países con una legislación más racionales.

En ese orden de ideas, Argentina sigue siendo el segundo país con mayor presión fiscal en el mundo. Las diferencias con los demás países de frontera, es abismal. Si a eso se le suma el impuesto inflacionario, tendremos una aceleración -sin precedentes- de los índices de pobreza. Córdoba y sus municipios no quedan al margen de esta situación.

La contracara de esa presión tributaria alta y distorsiva es el gran aumento del gasto público a niveles cada vez mayores, tanto que, aún con esa presión tributaria alta y agobiante para la producción y la inversión no es posible financiar la totalidad del gasto público.

La profundización del deterioro social en los últimos años se evidencia no solo en el lamentable aumento de la pobreza, sino también en la drástica disminución de la clase media. Además, dentro de esa clase media hay una brecha cada vez más grande entre la clase media alta y la baja. La riqueza, como consecuencia de este fenómeno, se concentra cada vez más en menos manos. 


(*) Tributarista. Convocado como asesor ad honorem en la presente materia durante los gobiernos de Cristina Fernández de Kirchner y de Mauricio Macri

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