ESCUCHARRecientemente, la Presidenta de la Nación presentó tres proyectos de ley bajo el título general “Relaciones de Consumo” que fueron enviados al Congreso de la Nación el día 4 de agosto del corriente año (1). Por Francisco Junyent Bas* y Constanza Garzino**.
El proyecto de ley específico que trataremos en esta oportunidad, es el denominado: “Proyecto de Ley sobre Sistema de Resolución de Conflictos en las Relaciones de Consumo. Creación del Servicio de Conciliación Previa en las relaciones de consumo (Coprec)”.
En consecuencia, dejaremos para otra oportunidad el análisis detallado del proyecto que crea el “Observatorio de precios y disponibilidad de insumos, bienes y servicios”, como así también el último denominado: “Nueva regulación de las relaciones de producción y consumo. Modificación de la Ley 20680 de Abastecimiento”, sin perjuicio de algunas consideraciones generales al respecto.
Con respecto a los últimos dos proyectos, cabe advertir que no tienen relación directa con la normativa relativa al consumidor, y por el contrario, son instrumentos de política económica y empresarias tendientes a la determinación de los precios, abastecimiento de bienes y servicios, y donde se otorgan una serie de facultades a la Secretaría de Comercio que, por su amplitud, pueden dar motivo a fuertes polémicas.
Por el contrario, el proyecto que analizaremos es el único que, en realidad, se ajusta a la manda del art. 42 de la Constitución Nacional, que tutela los derechos de los consumidores y usuarios, otorgándoles una especial jerarquía, en cuanto ordena que aquellos tienen derecho “en la relación de consumo a la protección de su salud, seguridad e intereses económicos; a una información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a condiciones de trato digno y equitativo”.
En este sentido, Mosset Iturraspe y Wajntraub (2) explican que con la reforma de la Carta Magna de 1994, el derecho de consumidores y usuarios que originariamente desde la sanción de la ley era un “microsistema”, adquiere relevancia o jerarquía máxima pasando a integrar la categoría de los “derechos fundamentales”.
De igual modo, Farina (3) señala que la norma constitucional reconoce el actual esquema de contratos en masa, cuyos principales destinatarios son los consumidores y usuarios, y consecuentemente, busca conciliar los fines individuales y sociales, respetándose el rango preferente que en la jerarquía de los valores corresponde a la persona humana.
Por su parte, Santarelli (4) al analizar el desarrollo del derecho del consumidor manifiesta que la entronización de los mecanismos de defensa de este sujeto en particular importó cambios trascendentales en el derecho sustantivo y ritual conocido hasta el momento.
En consecuencia, la actual legislación no hace otra cosa que tomar medidas de índole procesal, más allá de alguna modificación de la ley de fondo 24240, que quedan acotadas al marco de la jurisdicción nacional y federal, tal como veremos en el análisis puntual, sin perjuicio que muchas de sus iniciativas pueden resultar positivas para reeditarlas en los ámbitos provinciales, pero siempre respetando las facultades de éstas últimas, art. 121 de la CN.
I. El “Observatorio de Precios”
Por su parte, el segundo proyecto crea el “Observatorio de precios y disponibilidad de insumos, bienes y servicios”, dentro de la Secretaría de Comercio, con el objeto de monitorear, relevar y sistematizar los precios de los bienes y servicios producidos, comercializados y/o prestados en el territorio de la nación.
En el art. 2 se establece que el observatorio de precios será presidido por el Secretario de Comercio, y estará integrado por representantes de la Jefatura de Ministros, como así también por un representante de cada uno de los siguientes Ministerios: del Interior, de Industria, de Agricultura, de Planificación Federal Inversión Pública y Servicios, de Ciencia Tecnología e Innovación Productiva, de Economía y Finanzas Públicas, y tres representantes de asociaciones de usuarios y consumidores debidamente constituidas y registradas.
Asimismo, se establece que el Secretario de Comercio convocará a los representantes y que, a los fines de un correcto funcionamiento, la reglamentación establecerá la integración de los organismos de apoyo necesarios para el desarrollo de las tareas encomendadas.
La finalidad esencial de este organismo es controlar los precios de productos y servicios, y consecuentemente, detectar actos y conductas que pudieran generar distorsiones en el mercado, y en los procesos de distorsión de precios, todo lo cual, implica una política de intervención económica del Estado en el ámbito privado que tiene como meta facilitar la aplicación de la ley de abastecimiento.
II. La modificación a la “Ley de Abastecimiento”
Desde otro costado, las modificaciones realizadas en la ley 26680, es decir: a la ley de Abastecimiento, tienden a permitir que el Estado dicte normas que rijan la comercialización, intermediación, distribución y/o producción referida al proceso económico, en cuanto a los márgenes de utilidad, precios de referencia y sus niveles máximos y mínimos.
Así, Mugillo (5) ha entendido que el bien tutelado por este ordenamiento lo constituye la competencia dentro del mercado, es decir, que aspira a garantizar el interés económico general, de conformidad al art. 1 de la Ley de Defensa de la Competencia. En una palabra, la libre concurrencia no puede alterar dicho interés, salvo situaciones especiales en las que el bien podría ser ofrecido en condiciones de monopolio, pero que en su caso, deberán tener un control intensificado.
En esta línea, el ámbito de la tutela se circunscribe a limitar conductas o actos restrictivos de la competencia y a permitir la realización de operaciones en el mercado de manera competitiva, pues para que exista una restricción concurrencial, deberán darse los presupuestos de aplicación del art. 1 de la ley citada (6).
Un aspecto central que intenta derogar el actual proyecto es el cambio de la autoridad de aplicación, que pasa a ser la Secretaría de Comercio, y que en el actual esquema legal lo constituye el “Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia”, como organismo autárquico en el ámbito del Ministerio de Economía.
Así, cabe recordar que el actual texto legal, en los arts. 18 a 24, regla las condiciones para integrar el organismo aludido, entre las que se destacan el concurso público de antecedentes y oposiciones, que dota a los miembros de idoneidad técnica y jurídica.
En esta línea, además de convertir a la Secretaría de Comercio en autoridad de aplicación, se advierte que son “notables” las facultades que se proyectan para ésta, como así también las sanciones que reglan los arts. 4 y 5, cuando se entienda que los precios han sido “elevados artificial o injustificadamente”, cuando se interprete que existe “acaparamiento de materia prima o productos”, o cuando se configuren “actos de naturaleza monopólica”.
En este sentido, las sanciones se encuentran descriptas en el nuevo art. 5, y que si bien van de 500 a 10 millones de pesos, se establecen que este último límite podrá alcanzar el triple de la ganancia obtenida.
También se habilita la clausura del establecimiento por un plazo de 180 días, el decomiso de las mercaderías objeto de la infracción, e inhabilitación especial para ejercer el comercio.
El régimen de multa, como así también de la clausura del establecimiento, a la que se agrega la inhabilitación para ejercer el comercio, son medidas de indudable impacto en el quehacer mercantil de “dudosa constitucionalidad” en tanto se introducen en facultades jurisdiccionales.
En definitiva, una normativa sumamente compleja, que requiere de un análisis detenido y muy cuidadoso en el que cabe ponderar muy especialmente las consecuencias económicas y sociales de la actuación estatal que sin duda será resistida por el mercado.
III. Primeras reflexiones en torno a los proyectos de ley
III.1. Aspectos generales
El Proyecto contempla tres normativas diferentes:
“Proyecto de ley sobre Sistema de Resolución de Conflictos en las Relaciones de Consumo. Creación del Servicio de Conciliación previa en las relaciones de consumo (Coprec)”,
“Observatorio de precios y disponibilidad de insumos, bienes y servicios”,
“Nueva regulación de las relaciones de producción y consumo. Modificación de la Ley 20680 de Abastecimiento”
En este marco, si bien todos los proyectos engloban la temática del “consumo” y la “distribución de bienes y servicios”, sólo el primero se encuentra íntimamente relacionada con el derecho del consumidor propiamente dicho, e incluso modifica artículos de la ley vigente 24240.
Cabe aclarar que al tratarse de un proyecto de ley a aprobar por el Congreso de la Nación, se encuentran de por medio las facultades de los arts. 75 inc. 12 y 121 de la Constitución Nacional, y por ende, la temática tratada en los tres primeros títulos (creación de organismos administrativos y cuestiones procesales) sólo puede articularse en el ámbito de la Capital Federal, y cuando intervenga la Secretaría de Comercio de la Nación como autoridad de contralor, o para el caso de comercio interjurisdiccional en el que corresponda la competencia federal, pero que no tiene aplicación pen los ámbitos provinciales, por tratarse de cuestiones no delegadas a la Nación.
III.2. El Servicio de Conciliación Previa en las Relaciones de Consumo (Coprec)
En los arts. 1 a 21 el proyecto crea un organismo denominado Coprec, como instancia administrativa (dependiente de la Secretaría de Comercio de la Nación) previa y obligatoria, tanto al trámite ante la proyectada “Auditoría” como al reclamo judicial. El procedimiento es gratuito para el consumidor o usuario, en la medida que utilice los conciliadores de la lista que dispondrá el Coprec, distinción que no se justifica si se pretende favorecer al consumidor –quizás la razón se encuentra en que se pretende que sólo se utilicen los conciliadores seleccionados por el organismo y no otros dispuestos por las partes, lo que la norma proyectada autoriza-.
A tal fin, se crea la figura del “conciliador” que es el funcionario administrativo que llevará a cabo la labor de citar a las partes a una audiencia donde se diligenciará toda la prueba a los fines de poder resolver el diferendo y llegar a un acuerdo o habilitar la vía ante la auditoría o judicial.
En este sentido, no se encuentra fundamento para el carácter obligatorio del trámite de conciliación, máxime cuando es sabido que los proveedores suelen estar ausentes en las audiencias que actualmente disponen las Direcciones de Defensa del Consumidor ya existentes, por lo que, podría tratarse de un sistema que atente contra la celeridad del trámite y que le implique al consumidor sólo un paso más para arribar a una solución.
Por su parte, creemos que resulta novedoso, y acorde a la realidad actual, el sistema de notificación por correo electrónico, lo que se sustenta en el principio de celeridad que dispone la ley en la resolución de los conflictos del consumidor. Así, éste tendrá la carga de chequear sus correos electrónicos luego de haber realizado el reclamo. Por su parte, es coherente que se establezca la notificación a domicilio constituido para el consumidor o usuario que no posea correo electrónico, pues si bien cada vez se reduce más, existe en nuestro país un amplio margen de población sin acceso a Internet.
En síntesis, el trámite culmina o en un acuerdo que debe ser homologado por el Secretario de Comercio, o en la frustración de la posibilidad conciliatoria que habilita la iniciación de las acciones judiciales que correspondan.
III.3. La Auditoría en las Relaciones de Consumo
En primer lugar, cabe aclarar que originariamente el Anteproyecto de ley denominaba a este organismo “Justicia Administrativa”, lo cual era inapropiado pues no se trataba de un organismo jurisdiccional, en tanto al “juez” lo designaba el Poder Ejecutivo Nacional, y duraba en sus funciones siete años, todo lo cual resultaba contradictorio con su designación.
El actual texto del Proyecto modificó la denominación a “Auditoría en las Relaciones de Consumo” lo que luce acorde a la función que establece para dicho organismo, que será dependiente de la Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, cuya regulación se ubica en los arts. 22 al 40.
Sin embargo, no se advierte el fundamento de la creación de este organismo en atención a que ya existen, en función de la ley 24240 las autoridades de aplicación de ésta, es decir, las direcciones de Defensa del Consumidor y Usuario.
Cabe destacar que la Auditoría, tendría casi idénticas funciones a las de las direcciones administrativas ya en funcionamiento desde hace años, siendo que tampoco se define qué rol asumirán éstas de aprobarse la ley ante la “duplicación de organismos”.
En este sentido, consideramos que en vez de crearse nuevos entes hubiera sido más útil ampliar las facultades de los actuales organismos existentes a fin de que su accionar resulte aún más eficiente, pues son éstos los que ya tienen la experiencia en la materia.
Por el contrario, sí se trata de un avance en la temática la determinación de la competencia en materia de apelaciones de las resoluciones administrativas, que lo serán ante la “Cámara Federal y Nacional en las Relaciones de Consumo” –independientemente de la denominación- o ante la “Cámara Federal” correspondiente, que serán las especializadas en la materia, con competencia para analizar fundadamente las resoluciones del órgano administrativo. Lo dicho resulta acorde con la pretendida especialidad del fuero del consumo, pues en la actualidad, los recursos contra resoluciones de órganos administrativos son resueltos por la justicia en materia contencioso administrativa, que no es la que tiene competencia en materia consumeril –pues las acciones se entablan ante los tribunales civiles y comerciales-.
III.4. Justicia Federal y Nacional en las Relaciones de Consumo
Finalmente, en los arts. 41 al 57, el proyecto prevé la creación de un fuero especializado en materia consumeril, es decir: juzgados, cámaras y fiscalías, lo que se venía proclamando por parte de la doctrina desde hace tiempo, y que implicará un avance en la especialización de la temática. Sin embargo, aclaramos que dicho fuero denominado “Federal y Nacional” no tiene validez ni aplicación en el ámbito provincial, salvo en materia federal (relaciones de consumo interjurisdiccionales o que por la materia corresponda dicho fuero, por ejemplo: obras sociales).
Por su parte, resulta insólito que luego de crearse el fuero especializado se disponga una limitación para las acciones a entablarse en él, ya que se dispone que tendrán competencia en causas que no superen el valor de 55 salarios mínimos vitales y móviles, lo que implicaría que de superarse dicho monto, la demanda deberá presentarse ante la justicia en lo civil y comercial, dejando de lado la especialización en los casos de juicios de alto contenido patrimonial, sin fundamento alguno. Pareciera que se trata de una confusión entre lo que implica un “fuero especializado” y la creación de juzgados de “pequeñas causas”.
Además, el Proyecto estipula una serie de reglas procesales específicas, que reiteramos, sólo serán de aplicación en el ámbito nacional o federal, según el caso, pues se trata de cuestiones no delegadas al Congreso de la Nación, art. 121 de la CN.
III.5. Modificaciones legislativas
En el Título IV, sí se realiza una proyección que tendrá efectos en todo el territorio de la Nación, pues se trata de la modificación del texto de la ley 24240, y concretamente, en los arts. 36, 40 bis, 45, y la creación de un 54 bis. Asimismo, se modifican las leyes de Lealtad Comercial y la de Ministerios.
La modificación prevista en el art. 36 sólo adapta el texto hoy vigente a la competencia regulada en el proyecto de ley, ampliando las facultades del consumidor en cuanto puede elegir de entre las opciones que la ley prevé en qué domicilio entablar la demanda. En este sentido, nada se dice respecto los debates que el texto actual ha planteado y que la jurisprudencia viene resolviendo (pagarés de consumo).
En el art. 45 proyectado agrega que las resoluciones en sede administrativa serán apelables en el fuero especializado que se crea en el proyecto, es decir, ante las Cámaras Federales y Nacionales en las Relaciones de Consumo.
Por su parte, el art. 54 bis dispone que las resoluciones condenatorias y firmes deben ser notificadas a la autoridad de aplicación para que adopte las medidas que hagan a su competencia.
En síntesis, corresponde afirmar que no se trata de reformas trascendentales o que hagan al espíritu de la Ley de Defensa del Consumidor, sino que son meras “adaptaciones” del texto vigente, de conformidad a lo proyectado en la ley que se debatirá en el Congreso.
III. 6. Invitación a las Provincias
Finalmente, el Proyecto prevé en el Título VI una “invitación” a las jurisdicciones locales a adecuar sus regímenes procesales y procedimientos al proyecto de ley.
Aquí se encontrará el desafío pues, si bien no consideramos que sea necesario la creación de la instancia conciliatoria –máxime con carácter obligatoria- ni la administrativa –que ya existe actualmente y en funcionamiento desde hace años- por el contrario, sí resultaría una importante decisión la creación del fuero especializado en materia consumeril en las diversas provincias.
Notas
1-Texto completo disponible en: http://www.infojus.gob.ar/documentDisplay.jsp?guid=123456789-0abc-d33-58ti-lpssedadevon#, última consulta 21/8/2014.
2- MOSSET ITURRASPE, Jorge, WAJNTRAUB, Javier H., Ley de Defensa del Consumidor 24.240, Rubinza Culzoni, Santa Fe, 2010, pág. 13.
3- FARINA, Juan M., Defensa del consumidor y del usuario, Comentario exegético de la ley 24.240 con la reforma de la ley 26.361, 4º edición, Astrea, Buenos Aires, 2011, pág. 12.
4- SANTARELLI, Fulvio G., Ley de Defensa del Consumidor comentada y anotada, PICASSO, Sebastián ; VÁZQUEZ FERREYRA, Roberto (Directores), Tomo I, La Ley, Buenos Aires, 2009, pág. 21.
5- MUGILLO, Roberto, Comentario al reciente proyecto de Defensa de la Competencia aprobado por la Honorable Cámara de Diputados de la Nación, La Ley, 1994-D pág. 1981.
6- CABANELLAS, Guillermo (h), Aplicación judicial y administrativa de la Ley de Defensa de la Competencia, JA, 1983-4, pág. 758 n
* Profesor titular plenario de Derecho Concursal y Cambiario. Profesor de Derecho del Consumidor. Director del Instituto de Estudios de la Magistratura de la Asociación de Magistrados y Funcionarios de la Provincia de Córdoba.
** Magister en Derecho Privado. Profesora de la UE Siglo 21 en Derecho Privado II (Obligaciones) Cooordinadora de la Diplomatura de Defensa del Consumidor Fac. de Derecho UNC.
