“Basta de parches: se requiere una reforma tributaria integral” 

La frase pertenece al tributarista Marcos González, quien además aseguró que la historia fiscal argentina es un ejemplo claro de esas acumulaciones de normas en el tiempo a los fines de salvar situaciones coyunturales de recaudación

“Al analizar la estructura tributaria de nuestro país, nos damos cuenta de que -en realidad- de sistema no tiene absolutamente nada, si definimos ‘sistema’ como un conjunto de elementos ordenados de una forma específica para el cumplimiento de un objetivo preestablecido y común, que lleve a una idea de orden, de interconexión y armonía. Tal como define Gunther Schmölder, ‘el concepto de sistema tributario indica más bien cierta armonía de los diversos impuestos entre sí y con los objetivos de la imposición fiscal o extrafiscal”, señaló a Factor Marcos González, Marcos González, contador público y especialista en tributación (UNC).

Según el profesional, resulta evidente que se acumulan impuestos surgidos de diferentes raíces doctrinarias, coyunturas y objetivos, lo que conforma un régimen tributario desprovisto de un diseño global. “Dicho de otra manera, se van incorporando tributos como consecuencia de las necesidades coyunturales de recaudación, los que entran en colisión con el resto de los objetivos de estabilidad, crecimiento y distribución del ingreso, entre otros”, expresó González.

¿Cuáles fueron los objetivos de los distintos gobiernos en materia fiscal?

El objetivo de la política fiscal argentina ha sido siempre exclusivamente de recaudación cortoplacista en todas sus jurisdicciones. No existe (ni existió nunca) un objetivo pensado a largo plazo, que conlleve adecuados mecanismos de control para poder evaluar resultados y consecuencias, y poder actuar con base en ellos. Todos los gobiernos, tanto democráticos como de facto, utilizaron su política fiscal incorporando tributos sólo con objetivos coyunturales y con criterio contradictorio a los ya existentes, conformando un conjunto de normas sin coordinación, orientadas sólo a obtener resultados de corto plazo de recaudación.

De esta manera podemos definir la política fiscal argentina como una política pasiva, cuya característica más preponderante es la improvisación coyuntural, basada en impuestos “vedettes o comodines” que explotan el favorable contexto internacional de altos precios en los productos básicos, y crean una verdadera maraña del régimen fiscal en lugar de crear una estructura tributaria que permita la sustentabilidad del modelo.

¿Puede dar ejemplos?

Sí, un claro ejemplo de ello son todos los impuestos que gravan el consumo de combustibles, en el que existen cuatro impuestos específicos y uno a los consumos generales en la jurisdicción nacional; otro impuesto a los consumos generales en las jurisdicciones provinciales (para el caso de la provincia de Córdoba, hasta el año 2015 se agregaba uno a los consumos específicos, denominado “Tasa vial”) y uno a los consumos generales en las jurisdicciones municipales. Ello, sin considerar el resto de los impuestos patrimoniales y a la renta que gravan la actividad. Es decir, hay un total de siete impuestos, como mínimo, a los consumos de combustibles, que hacen que la carga tributaria sea, en promedio, 45% de la composición del precio.

La historia fiscal argentina muestra que en períodos de recesión e inflación se mantuvieron las proporciones recaudatorias por la existencia de diversos impuestos que jugaron el papel de comodines del régimen. El impuesto a los combustibles es quizás el más importante y el más utilizado frente a la caída del resto de los impuestos, tanto por su facilidad administrativa (ya que existen pocas empresas petroleras), como por su alto rendimiento de recaudación instantánea.

También, en este sentido, es notable la falta de relación entre la evolución de los precios de los combustibles, fuertemente influenciado por los impuestos específicos y generales al consumo, respecto a la evolución del precio del petróleo a nivel internacional. Los primeros no hacen más que aumentar, independientemente de la volatilidad de los segundos. Ello confirma la desconexión de la política fiscal con el mayor o menor grado de impacto de los precios del petróleo en los precios de los combustibles internos.

¿Es necesaria una reforma tributaria? 

Sí; además de necesaria, es urgente. La simplificación debe ser el eje principal del cambio estructural que debemos enfrentar. Estamos ante un régimen tributario con cambios, a manera de parches, que incorpora tributos sólo con objetivos coyunturales y con criterio contradictorio a los ya existentes, que no son modificados en el tiempo y se van superponiendo con otros ya existentes, conformando un conjunto de normas sin coordinación, orientadas a obtener resultados de recaudación a corto plazo y sin que se puedan evitar los efectos no deseados. La historia fiscal argentina es un ejemplo claro de esas acumulaciones de normas en el tiempo a los fines de salvar situaciones coyunturales de recaudación.

¿Cómo debería ser el sistema?

El cambio debe ser pensado para que sea sostenible a largo plazo. Necesitamos lograr estabilidad fiscal por medio de un sistema que garantice la seguridad jurídica, el estímulo a la inversión local y extranjera, disminuya la presión impositiva y sea más progresivo, inclusivo y equitativo. En definitiva, el cambio debe ser integral.

Han pasado cinco años y medio desde la sanción de la ley 27430 (BO 29/12/17) que contenía una amplia reforma tributaria, y de la Ley 27429 (BO 02/01/18) de Consenso Fiscal que contenía una serie de compromisos y acuerdos fiscales entre la Nación y las Provincias. Más cercano en el tiempo, también debemos mencionar que, a fines de 2019, la ley 27541 (BO 23/12/19) denominada “Ley de Solidaridad Social y Reactivación Productiva en el marco de la Emergencia Económica” también introdujo significativos cambios en diversos impuestos. Sin embargo, seguimos con los mismos problemas estructurales de antes.

En épocas como las actuales, en las que se van perfilando los candidatos a presidir el país y se comienzan a conocer sus plataformas y propuestas, sería bueno darnos la posibilidad de iniciar el debate. 

Recordemos que el Estado goza plenamente del poder de soberanía para disponer de los fondos obtenidos por medio del establecimiento de tributos. Las leyes son las únicas encargadas de la creación y del destino de aquéllos, y estas leyes no son más que la expresión libre y autónoma de la voluntad del pueblo por medio de sus representantes aglomerados en los órganos del Poder Legislativo. Ni siquiera los jueces del Poder Judicial tienen competencia para pronunciarse acerca de la conveniencia de los tributos creados por los representantes del pueblo y, por ende, cualquier discusión doctrinaria que se pueda hacer no podrá ser llevada a la justicia. La potestad tributaria que tiene el Poder Legislativo es imprescriptible (no se agota por el no uso en el tiempo), indelegable (la facultad de crear tributos no puede delegarse en otros entes públicos o privados) e irrenunciable (no se puede renunciar a ejercerla).

Argentina tiene organización federal, es decir, la jurisdicción nacional más las 23 provincias, más la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) tienen la facultad, por medio de sus legislaturas, de imponer tributos (impuestos, tasas y contribuciones). También existen alrededor de 2.450 municipios con competencia para establecer cargas tributarias.

Esto explica por qué actualmente existen más de 160 impuestos en los tres niveles de gobierno, de los cuales sólo seis concentran 70% de lo que se recauda.

La necesidad de armonizar por medio del consenso

Para González, ante semejante maraña de normas y leyes, es indispensable reestructurarse. La nueva estructura debe apoyarse en los cimientos de una nueva Ley de Coparticipación Federal de Impuestos que sea sostenible en el tiempo. “Pero no estamos hablando del efímero lapso de cuatro años en que se dividen los procesos electorales, sino que necesitamos una ley que sea planificada a largo plazo, a 30, 40 y hasta 50 años. Para ello, es ineludible la búsqueda de consensos. No sólo entre Nación, provincias y municipios. La historia argentina ya nos ha demostrado que mediante la firma de pactos o acuerdos federales no se ha solucionado el problema”, explicó el profesional.

El objetivo en esta primera etapa debe ser recabar ideas, proyectos y recomendaciones, aclaró el especialista. También sugirió que la búsqueda debe orientarse hacia la armonización de tributos nacionales, la adecuación de la tributación entre los diferentes niveles de Gobierno y entre provincias y la CABA, la reducción de distorsiones e inequidades, la homogeneización de los procedimientos de recaudación para evitar la generalización desarmonizada de regímenes de retención y percepción, el rediseño del federalismo fiscal, la lucha contra la evasión, la disminución de los regímenes de información, la simplificación de las normas pensando (¿por qué no?) en la elaboración de un Código Tributario, la progresividad y equidad del sistema, la distribución del ingreso, el estímulo a la inversión, la presión fiscal, la eficacia en la recaudación, la automatización y digitalización de los procesos, la administración federal de justicia, etcétera.

Lo que sobran son temas para discutir. “Todos los actores deben ser escuchados y el proyecto debe ser discutido por nuestros representantes con la mayor seriedad y objetividad posible. Necesitamos curarnos, de una buena vez, de la enfermedad que padecemos desde hace muchos años, cuya sintomatología se manifiesta por medio del tratamiento exprés de las leyes tributarias en ambas cámaras del Congreso”.