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El régimen de coparticipación federal de tributos, “una deuda cercana a cumplir 30 años”

Lo calificó así el especialista Marcos Sequeira, quien agregó que ello evidencia el desinterés del Estado por cumplir con el mandato constitucional. También se refirió al rol de los sucesivos pactos fiscales, la reciente Ley de Consenso Fiscal y el Presupuesto 2023

Cuando se sancionó la reforma de la Constitución Nacional en el año 1994 (ley N° 24320), se incluyó como sexta cláusula transitoria el compromiso de la Nación y de las provincias de sancionar un nuevo régimen de coparticipación federal de impuestos. Frente al incumplimiento, se han venido suscribiendo diversos pactos fiscales. Por este mismo motivo, el Congreso acaba de postergar la vigencia de varios tributos. A propósito del tema, Factor (Suplemento de Comercio y Justicia) dialogó con el tributarista Marcos Sequeira, quien señaló: “La reforma constitucional incluyó varias cláusulas ‘transitorias’; entre ellas, una que estableció la obligación de dictar un régimen de coparticipación conforme lo dispuesto en el inc. 2 del artículo 75 y la reglamentación del organismo fiscal federal. Esto debía cumplirse antes de la finalización del año 1996. Adicionalmente, se estableció que la distribución de competencias, servicios y funciones vigentes a la fecha en que se sancionó esta reforma no podría modificarse sin la aprobación de la provincia interesada, debiendo respetarse la distribución de recursos hasta el dictado del mencionado régimen de coparticipación. También se especificó, en esa misma normativa, que ella no afectaba los reclamos administrativos o judiciales en trámite originados por diferencias por distribución de competencias, servicios, funciones o recursos entre la Nación y las provincias. Han pasado más de 28 años desde entonces y nada de lo dicho se cumplió”

¿Por qué motivo es tan relevante esta omisión del Estado?

La relevancia de esta situación evidencia el desinterés del Estado por cumplir con el mandato constitucional. No sólo el mencionado en la cláusula aludida sino también en el artículo 75 de la “ley de leyes”, según la cual corresponde al Congreso legislar en materia aduanera, estableciendo los derechos de importación y exportación. Asimismo, es competencia de la Nación imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias; y contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones directas, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables. En sintonía con la disposición transitoria, el legislador constitucional dispuso que debería dictarse una “ley convenio”, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, que se ocupe de establecer un régimen de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.

En nuestro país, en un total desapego de la Constitución, la Nación es la que se ocupa de dictar las leyes de impuestos directos, desde que tengo uso de razón. Es decir, lo previsto como “supuesto de excepción” es lo que ordinariamente sucede en nuestro país.

De allí que no exista el menor interés en dictar una norma que fije cómo se distribuirán los recursos entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas. Menos todavía si se tiene en cuenta que esa normativa debe contemplar la distribución de los fondos con relación directa a las competencias, servicios y funciones, contemplando criterios objetivos de reparto y garantizando que esa distribución será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional; quedando prohibido realizar transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos. No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso, cuando correspondiere, y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires, en su caso. Eso firmaron y a eso se comprometieron nuestros legisladores.

¿Quién es el responsable de esta demora y cuáles son sus efectos más visibles?

La ley convenio debe tener como cámara de origen el Senado y ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara. Por ende, los senadores son los principales responsables de esta demora.

Además del Poder Ejecutivo Nacional que bien podría haber presentado un proyecto sobre el tema. Los efectos son varios: los fondos se distribuyen en forma discrecional; hay transferencias de funciones, sobre todo de la Nación a las provincias y de éstos a los municipios, sin la correspondiente partida presupuestaria. Todo sin un organismo fiscal federal que debería tener a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido en la ley no sancionada.

¿Qué papel juegan en todo esto los pactos fiscales?

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Los pactos fiscales acomodan a su gusto la manera en que cumplirán con nuestra normativa constitucional. La única legislación que se dictó para imponer cierto orden al respecto ya cumplió 34 años. Me refiero a otra “ley transitoria”: la ley 23548 que lleva por título “Coparticipacion Federal de Recursos Fiscales. Régimen Transitorio de Distribución entre la Nación y las Provincias, a partir del 1 de enero de 1988”.

Cuatro años antes de la reforma constitucional de 1994. De acuerdo con sus disposiciones, la masa de fondos a distribuir estará integrada por el producido de la recaudación de todos los impuestos nacionales existentes o a crearse sobre las siguientes bases: a) 42,34%, en forma automática a la Nación; b) 54,66%, en forma automática al conjunto de provincias adheridas; c) dos por ciento, en forma automática para el recupero del nivel relativo de las siguientes provincias: Buenos Aires 1,5701%, Chubut 0,1433% y Neuquén 0,1433%, Santa Cruz 0,1433%. Adicionalmente, la ley 25348 fijó que uno por ciento se reservará -a la Nación- para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias. Todos sabemos que el Gobierno emplea estos aportes políticamente y que el “giro automático” a las provincias sólo funciona con aquellas que tienen el mismo color político que el gobernante. 

En este contexto, Nación y provincias fueron suscribiendo distintos pactos fiscales. En 30 años ya se dictaron 12: Años 1992, 1993, 1999, 2000, 2001, 2002, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021 y ahora el de 2022. El único que fijaba disminuir la presión fiscal fue el del año 2017: Las provincias se obligaron a disminuir paulatinamente el impuesto sobre los Ingresos Brutos y sustituirlo por una especie de IVA provincial. De igual manera se obligaron a derogar el impuesto de Sellos y a no aumentar los impuestos inmobiliarios y otros. Desde 2017 se viene postergando la puesta en vigencia del pacto suscripto en 2017, lo cual es grotesco. 

¿Qué puede decirnos sobre la Ley de Consenso Fiscal aprobada el pasado día 16 y el Presupuesto para el próximo año?

Lo primero es destacar que, lo mismo que sucedió con acuerdos previos, la firmaron todas las provincias salvo La Pampa, San Luis y CABA. Este consenso faculta a los gobernadores a aumentar impuestos locales: ingresos brutos, sellos, impuesto inmobiliario, entre otros. Pero esos aumentos tienen límites: Impuesto de Sellos: la alícuota máxima es de 3,5% a la transferencia de inmuebles; tres por ciento a la transferencia de automotores y de dos por ciento a los restantes actos, contratos y operaciones alcanzadas por este tributo en general.

En el caso del impuesto Inmobiliario, no debería aumentar más de dos por ciento. En esa misma línea las provincias pueden incrementar el stock de deuda en moneda extranjera, aunque sólo por medio de líneas de financiamiento con organismos bilaterales o multilaterales de crédito.

Acerca del presupuesto para el año 2023, se prevé un crecimiento del Producto Bruto Interno de dos por ciento, una inflación de 60% y un dólar en $269. Se baja el déficit fiscal, que en 2022 será de 2,5 %, a 1,9% del PBI para 2023. Esta disminución se realizará a partir de reducción de los subsidios y eliminación de algunas exenciones impositivas. También se prorrogaron hasta el 31/12/27 los impuestos cuyo vencimiento opera el 31/12/22: Ganancias, sobre los Bienes Personales, Débitos y Créditos Bancarios, Cigarrillos, Monotributo, Capital de Cooperativas, Asignaciones Específicas, IVA e Impuesto pasajes al exterior. 

Pienso que, salvo en el caso de las prórrogas tributarias, las demás pautas de esta ley de presupuesto serán muy difíciles de cumplir.

Hay que esperar más cepos al dólar; un aumento del dólar turista en 10% (el impuesto PAIS actual es de 75% y se aumentaría a 85%); la implementación de la reducción y/o quita de subsidios a la energía y gas; etcétera. Se ha mencionado que las provincias quieren sancionar un impuesto a la herencia. Es muy probable que así ocurra.

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