ESCUCHAR
Al ciudadano, frente a los servicios públicos, se lo denomina
. Del análisis del concepto precedente, surgen como elementos esenciales: a) la amplia difusión de bienes y servicios, es decir, una actividad productiva de la empresa de manera industrial; b) la finalidad del intercambio, fundado sobre una relación contractual; y c) la ineludible referencia al mercado, que permite excluir la tutela asegurada a bienes protegidos en vía primaria o sustraídos al mercado, como por ejemplo el ambiente
. Por usuario, en cambio, se entiende a la persona que goza de una actividad que, por un lado, le es debida como parte integrante del cuerpo social que ha constituido el Estado como instrumento de protección y fortalecimiento de los valores trascendentes de la persona humana; y por otro lado, goza del servicio por el título legítimo de ser parte del cuerpo social desde la titularidad pública
.
Otro concepto parte de la utilización del servicio público para definir al administrado como usuario. Éste tiene un derecho subjetivo fundado en la obligación del Estado de tutelar el interés público y darle satisfacción
. Ahora bien: ¿es posible, entonces, a partir de estos conceptos, que la disciplina del consumo pueda ser compatible con el estatuto del usuario? Al respecto: ¿qué sostiene la Constitución Nacional? A partir de la reforma de nuestra Carta Magna en el año 1994, es innegable la protección que ambas categorías reciben con la consagración de sus derechos en el nuevo art. 42. No obstante la existencia del mencionado fundamento constitucional para la disciplina de la protección de los consumidores y de los usuarios de servicios públicos, no se puede ignorar que ambas categorías conservan su propia raíz, no obstante poseer una similar protección. Las instituciones del Derecho del Consumo están pensadas fundamentalmente para el ámbito de la contratación privada, mientras que en las relaciones jurídicas que se establecen entre las Administraciones públicas y los usuarios, así como la protección de los derechos e intereses de estos últimos, se realiza, principalmente, a través de los principios y técnicas propios del Derecho Público. Esta perspectiva no ha perdido vigencia con la “salida” del Estado en la prestación directa del servicio a favor de un particular, ya que el usuario conserva con relación al Estado una relación preponderante de derecho público (reglamentaria), cambiando solamente su relación con el co–contratante, que pasa a ser de derecho privado (contractual). Lo que se quiere dejar sentado aquí es la intensidad de la protección y el control que el Estado debe asegurar para ambas categorías, pero cada una atesorando sus notas propias, que claramente se distinguen en la naturaleza de los bienes y servicios a que apuntan. En definitiva, dos conceptos que iban por sendas diversas, hoy han encontrado un camino común a partir de la constitucionalización en lo que respecta a la garantía del control y la protección. La consecuencia inmediata es que no se puede concebir al usuario y al consumidor como dos conceptos aislados, discurso que se extiende obviamente al Derecho Público y Privado respectivamente.
Si bien queda claro que hay razones de fondo que permiten distinguir al usuario del consumidor, es innegable que en nuestro país la teoría general de los derechos del consumidor, en lo que se refiere a los principios, control y la participación fundamentalmente, han sido trasladados al estatuto jurídico del usuario del servicio público, aunque conservando, claro está, sus notas particulares. Por último, no escapa a este análisis que la complementariedad predicada tiene también una connotación coyuntural: el usuario y el consumidor comparten las mismas urgencias: la desprotección ante sujetos (públicos o privados) más poderosos.
Sin abundar en exceso sobre cuestiones suficientemente conocidas, podemos indicar que en el proceso de transformación del Estado inciden un gran número de factores, de los que por su relieve destacamos dos, que aparecen en cierta forma concatenados. En primer término, el rol del Estado de nuestros días, que genera un cambio de esquemas y pautas jurídicas que llega a cuestionar la propia operatividad del Derecho Público como elemento sobre el que asentar el futuro normativo del Estado
. En segundo término, puede decirse que el fenómeno de la participación en la vida social genera, a su vez, un segundo efecto concatenado al anterior, según el cual el Estado nacional ya no tiene frente a sí los mismos actores dispersos, relativamente previsibles, que podía dominar fácilmente. El Estado tiene frente a sí actores más numerosos, más heterogéneos, más independientes, que tímidamente van buscando su verdadero rol en esta sociedad moderna
. En este período de transición (hasta la reforma del Estado), la realidad de los servicios públicos y la situación de los usuarios se caracterizan por lo siguiente: a) Un contexto normativo carente de una legislación de carácter general, fragmentada en disposiciones sectoriales, puntuales, con una elevada formalización en los modos de operar de la Administración Pública, prestadora y controladora del servicio
. b) El modo directo de prestación de los servicios públicos por parte del Estado, lo que genera un modelo de relación tradicional entre Estado y ciudadano. Es decir, el usuario está “sometido” al sujeto prestador a cambio de recibir protección de éste, todo ello en la justificación de que el Estado persigue finalidades públicas y generales, a diferencia del usuario, cuyas finalidades son privadas y particulares. Por consiguiente, la relación es bipolar, esto es, entre Estado y usuario del servicio
. c) La excesiva burocratización de los aparatos de los servicios públicos, que dan origen a tres consecuencias: 1) el uso político de la gestión (partido–clientelar); 2) la creación de puestos de trabajo, recargando el plantel de la Administración (sobre todo en las zonas de menores recursos), “disfrazando” la desocupación; 3) la falta de una educación y capacidad para usufructuar el servicio por parte del usuario, lo que da lugar a la ausencia de una verdadera cultura de la organización del servicio público
. d) La falta de protagonismo del usuario, cuya participación en los servicios públicos es remota. El régimen de funcionamiento, organización, condiciones de ejercicio, son determinados por la Administración. Tanto la calidad como la cantidad del servicio son “impuestas” por el Estado sin ninguna injerencia del usuario. e) La escasa o limitada esfera de actuación, tanto administrativa como judicial, en defensa de los derechos de los usuarios. f) La insatisfacción de los usuarios, revelada en la deficiente atención por parte de los obligados a prestar el servicio, traducido en largas esperas frente a las ventanillas de atención al público, en la demora excesiva en concluir un procedimiento administrativo, y en la inexistente información al administrado; en definitiva: la precarización del servicio, a la que él debe contribuir, en parte, a solventar.
La reforma del Estado en Argentina, especialmente instrumentada a partir de las privatizaciones, con la sanción de la Ley N°23.696 primero, y luego con la reforma de la Constitución en el año 1994 y la consagración de los derechos del usuario de los servicios públicos, dan un giro normativo de ciento ochenta grados en materia de participación de los usuarios, al menos en el plano teórico, y contribuyen, de algún modo, a cambiar paulatinamente las deficiencias del sistema apuntadas anteriormente. Esta participación, de las denominadas procedimentales, en países como Inglaterra, Francia, Italia y España, se ha dado a través de las llamadas Cartas de Servicios Públicos.
Las Cartas de Servicios Públicos representaron en Europa
uno de los fenómenos más revolucionarios y eficaces de los últimos tiempos, con el fin de reformar el complejo sistema de los servicios públicos brindados a la comunidad, de modo tal de brindar prestaciones más eficaces y que respondan a las necesidades concretas de los usuarios. La idea fundamental fue la de preparar un innovador mecanismo preventivo de protección, que estuviera en grado de satisfacer los intereses de los usuarios del servicio, consistentes esencialmente en la individualización de las medidas organizativas idóneas para asegurar un elevado nivel de calidad de los servicios prestados a la colectividad. Las Cartas de Servicios aspiraban a convertirse en una suerte de pacto con los ciudadanos, orientado a garantizar prestaciones informadas con parámetros cualitativos y cuantitativos prefijados y verificables
.
Luego de esta introducción podemos definir a las Cartas de Servicios Públicos como actos de autorreglamentación del sujeto prestador del servicio, por los cuales se obliga, en relación a la Administración concedente y a los usuarios, al respeto de determinados principios, reglas y niveles de prestación
. Las Cartas se proponen, entonces, dos objetivos: garantizar la calidad de los servicios y la tutela de los usuarios.
Ahora bien, ¿en qué medida se garantizan los derechos de los usuarios? A través de su análisis podemos concluir que las Cartas aseguran los siguientes derechos, a saber
: a) Derecho a la igualdad: entendida como prohibición de discriminaciones injustificadas o privilegios. b) Derecho a la prestación regular: significa que el servicio debe prestarse conforme a la reglamentación vigente para cada tipo de servicio. c) Derecho a la continuidad: que exige la no interrupción del servicio, salvo situaciones de fuerza mayor, y que además requiere una adecuada regulación del derecho de huelga en un sector como son los servicios públicos, donde se conjugan el derecho constitucional de los trabajadores con el derecho de los usuarios a hacer un uso regular de dichos servicios. d) Derecho a la eficiencia: que supone una adecuada relación entre los recursos empleados en la prestación del servicio y los resultados obtenidos. e) Derecho a la eficacia: que implica la idoneidad de las medidas adoptadas para alcanzar los resultados programados o previstos. f) Derecho a la elección: esto es, la posibilidad de optar entre los diversos servicios prestados sobre el territorio, como consecuencia de los procesos de privatización y liberalización que introducen la concurrencia. g) Derecho a la participación, al acceso, a la transparencia y a la información: la participación garantiza la transparencia. Para ello es necesario que exista una adecuada información y la posibilidad concreta del usuario de acceder a los reglamentos de prestación del servicio. h) Derecho a una tarifa justa y razonable: traducido en la exigencia relativa a la existencia de una equivalencia honesta entre los derechos y las obligaciones del co–contratante, de manera que medie una relación razonable
. i) Derecho a la calidad y cantidad: que se traduce en la adopción de estándares definidos como objetivos concretos, niveles mínimos y obligatorios de referencia que tienen como finalidad comprobar la eficiencia y la eficacia de los servicios prestados y el grado de satisfacción del usuario. j) Derecho a la simplificación de los procedimientos: lo cual implica la obligación de los prestadores de procurar especial atención al usuario, implementando la reducción de requisitos exigibles a ellos, formularios claros y sencillos, facilitación del pago de los servicios, la obligación de abrir oficinas de atención al público para brindar una adecuada y veraz información, etc. k) Derecho de reclamo en sentido amplio: donde el nexo entre “organización del servicio” e interés de los usuarios se logra cuando se obligan los prestadores a tener en cuenta las quejas de los que gozan del servicio. l) Derecho al resarcimiento: cuando sea posible demostrar que el servicio prestado es inferior por calidad y oportunidad al estándar publicado. Se garantiza a través de la articulación de un procedimiento de reclamación y la institución de un órgano externo de control. Todos los prestadores deben prever y definir procedimientos para el reclamo, a través de los cuales el usuario pueda hacer sentir su propia voz en caso de violación de los derechos y/o compromisos previstos en cada Carta.
Sin lugar a dudas, son los ámbitos provincial y municipal los más propicios para desarrollar la política de las Cartas, atento la posibilidad concreta del usuario para apreciar efectivamente el servicio. En definitiva, la implementación de las Cartas de Servicios Públicos generan un cambio fundamental en la forma tradicional de prestar el servicio. Se atiende al usuario principalmente por ser el sujeto más débil de la relación. En segundo lugar, la determinación de estándares de calidad y cantidad vienen a comprometer el viejo principio de la mutabilidad en materia de servicios públicos. Por último, la Carta tiene el mérito, al menos en el plano teórico, de colocar al usuario en una suerte de paridad con el prestador del servicio. A través de ello, al usuario se le reconocen instrumentos para participar en la determinación de las características del servicio y para controlar que los compromisos que deben asumir los prestadores sean respetados
Las Cartas de Servicios, a decir verdad, no tuvieron en nuestro ordenamiento la importancia y el desarrollo que observaron en el Viejo Continente
. A continuación se abordará principalmente la tutela del usuario y del consumidor en la provincia, por ser el objeto principal de este trabajo, haciendo una breve referencia a lo que sucede en el ámbito de la comuna de Córdoba.
En nuestra ciudad, el dictado del Decreto Nº 2810/00 tuvo por objeto la regulación de las Cartas de Servicios, los Sistemas de Evaluación de la Calidad y los Premios Anuales a la Excelencia y Calidad del Servicio Público de la Municipalidad de la Ciudad de Córdoba (art. 1º). El ámbito de aplicación, prescribe el art. 2º, se extiende a los órganos de la Administración de la Municipalidad de la Ciudad de Córdoba, así como a los organismos autónomos, empresas municipales y demás entidades de derecho público de la misma, cuando gestionaren prestaciones o servicios directos a los ciudadanos. Sin perjuicio de lo anterior, las empresas de servicios públicos con forma de sociedad que prestaren servicios directos a los ciudadanos pueden acogerse a las medidas previstas en esta norma, cuando así lo decidieran sus órganos de gobierno y dirección. El Capítulo II de dicho decreto –Las Cartas de Servicios– (arts. 3º y 4º), establece las definiciones y el contenido de las mismas. Deben redactarse en términos claros y fácilmente comprensibles para los ciudadanos. Por el art. 5º se instituye un responsable de la elaboración y gestión de la Carta de Servicios, regulando el art. 6º todo lo atinente a la aprobación y difusión de estos instrumentos. Lamentablemente, y a casi cuatro años del dictado del decreto citado, implementando en el ámbito de la ciudad de Córdoba las Cartas de Servicios, éstas no tienen aplicación. En realidad nunca llegaron a practicarse, resultando un catálogo de buenas intenciones sin ninguna finalidad práctica. Una norma débil desde su génesis (resuelta por decreto cuando en realidad debió sancionarse por ordenanza), y la falta absoluta de difusión e información, interna y externa, conspiraron para que nuestra ciudad hubiese sido pionera en aplicar las normas de las Cartas de Servicios Públicos y lograr de esta manera la necesaria participación de los usuarios como lo consagra la CN en el art. 42. Por su lado, en lo que es materia de defensa del consumidor, existe la Ordenanza Nº 8852 y modificatorias que establece los derechos y obligaciones de proveedores de bienes y servicios y consumidores. La inobservancia de la norma, luego de un procedimiento administrativo previo llevado a cabo por la Oficina de Protección al Consumidor, dependiente de la Municipalidad de Córdoba, es reprimida con sanciones establecidas en el Código Municipal de Faltas (Ord. Nº 7932 y modif.), y recurrible judicialmente a través de las acciones contencioso–administrativas
En el orden provincial, se sancionó la ley Nº 8835 que instauró el Estatuto del Ciudadano. Podemos afirmar que la ley provincial recoge en gran medida las normas contenidas en las Cartas de Servicios Públicos, y desde su promulgación (28/3/00), se han efectuado reformas siempre con el objetivo de corregir las lagunas y/o falencias que toda relación dinámica, como es la del usuario con los prestadores del servicio, genera. Podríamos aseverar que se trata de un “proceso abierto” iniciado en aquel año. Ingresando al análisis de la ley, en lo que es objeto de este trabajo, observamos que los Capítulos 3 y 4 están dedicados al usuario de servicio público y el 5 a los consumidores de bienes y servicios. En el Capítulo 3 se establecen los derechos de los usuarios, los que, a no dudarlo, recogen la experiencia marcada por la moderna normativa europea señalada. Allí prevalecen los criterios de calidad y eficiencia que deben dominar toda prestación de servicio público, con el debido contralor y participación (procedimental) de los usuarios. Por ello el art. 18 prevé el reconocimiento de las Asociaciones de Usuarios, con el objeto de participar en el control de la prestación de los servicios; y el art. 20 regula las audiencias públicas, con el fin de tratar todo lo atinente a las vicisitudes del servicio entre los usuarios (o sus representantes) y el ente regulador (Ersep), siendo sus conclusiones no vinculantes. En caso de apartamiento, la autoridad regulatoria deberá motivar suficientemente la disidencia
. El Capítulo 4 de dicha ley crea el Ente Regulador de los Servicios Públicos, que actúa como autoridad regulatoria exclusiva de los servicios de agua potable, de energía eléctrica, de transporte intercomunal, la Red de Accesos Viales de Córdoba (RAC), y demás concesiones de obra pública.
Entre sus cometidos más importantes se pueden señalar: el dictado de la normativa regulatoria; el control y la aplicación de sanciones; la solución de conflictos; el estímulo a la calidad y la eficiencia; la aprobación de tarifas y manuales del usuario, entre otras (arts. 24 y 25)
. Cabe detenerse en este último cometido, señalando que recientemente se ha elaborado el Manual del Usuario de los servicios públicos bajo control y regulación del Ersep, con la colaboración de las Asociaciones de Usuarios y Consumidores. Este manual, que reproduce en alguna medida las normas de la ley Nº 8835, añade las disposiciones particulares relativas a la prestación de los servicios bajo regulación del ente de control, con los respectivos derechos y obligaciones de usuarios y prestadores de esos servicios. Es de esperar que este manual (similar en alguna manera a las Cartas de Servicios Públicos europeas) sea ampliamente difundido entre los usuarios y consumidores, a fin de que éstos puedan ejercitar válidamente sus derechos y colaborar, así, con la Administración en el control de la prestación de los servicios. Sin lugar a dudas es un gran avance en la protección del usuario y del consumidor. El tiempo será testigo de la efectividad de estos instrumentos normativos y la necesaria atención del Estado para corregir oportunamente las falencias y/o lagunas que éstos acusen, ya que la cantidad y calidad de los servicios públicos es dinámica, no estática, y por lo tanto amerita una permanente actualización de este tipo de normas. En lo que respecta a los derechos del consumidor, se encuentran tutelados en el Capítulo 5 de la ley citada, como se señalara. Se destacan los derechos a una información adecuada y veraz, la libertad de elección, una verdadera educación para el consumo, así como el derecho a asociarse en defensa de sus intereses y a procedimientos eficaces para la resolución de controversias (art. 34). Se establece como autoridad de aplicación la Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa, Consumidores y Comercio, dependiente del Ministerio de la Producción y Trabajo (hoy Secretaría de Industria, Comercio, Minería y Alimentos), dentro de los marcos generales de la ley N° 24.240
(Ley Nacional de Defensa del Consumidor). El art. 39 crea el Sistema Provincial de Arbitraje de Consumo (Sipac), que reproduce, con pequeñas diferencias, el Dec.Nac. Nº 276/98, por el cual se creara el Sistema Nacional de Arbitraje de Consumo. El Sipac tiene como finalidad atender y resolver, con carácter vinculante, los reclamos de los consumidores y usuarios, con relación a los derechos y obligaciones emergentes del régimen de la ley Nº 24.240 y derivadas. El sometimiento al sistema es voluntario, y la resolución que se dicte tiene el efecto de cosa juzgada
. Ello debe materializarse a través de los Tribunales Arbitrales de Consumo (TAC) (art. 42 inc. “a”), cuya integración y funcionamiento es una de las atribuciones del Sipac. Hasta la fecha, el Sipac no ha sido reglamentado, lo cual impide evaluar en este trabajo el desempeño de los Tribunales Arbitrales de Consumo, y muy especialmente los laudos que debe dictar y su ejecución en la práctica.
administrativa y el control judicial contencioso–administrativo provincial
