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Introducción
La regulación procesal de la acción de amparo en la provincia de Córdoba está contenida en la ley 4915 normando casi idénticamente
a la ley nacional (Nº16986). En lo referente a las causales de inadmisibilidad, la normativa local prevé
–tal como lo dispone la ley nacional– dentro de su articulado, el plazo de caducidad.
La norma procesal establece así un requisito no contemplado en el origen del instituto ni en la posterior regulación constitucional de éste
.
Conviene recordar que la caducidad constituye un modo de extinción de la facultad de articular válidamente la acción
y tiene lugar cuando no se cumple un acto –en este caso la interposición de la demanda– en el plazo establecido por la ley. El instituto de la caducidad se asienta sobre una renuncia tácita de derechos, con fundamento en la presunción de consentimiento del acto factible a ser impugnado.
Indagando en torno a las fuentes de la norma en estudio, esto es, su antecedente inmediato (LN Nº 16986), se ha justificado la regulación del plazo de caducidad por el valor de la seguridad jurídica del que deben participar los actos estatales; por el consentimiento tácito del afectado; por la excepcionalidad de la acción de amparo y, finalmente, como una sanción a la actitud negligente del actor
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Sin embargo, la caducidad de la acción de amparo, desde la sanción de la LN 16986, ha generado arduas discusiones, poniendo de manifiesto posturas diametralmente opuestas a la citada precedentemente.
En este orden, la doctrina ha señalado que la caducidad establecida es un castigo que se impone al particular agraviado sin ninguna razón ni motivo. El ordenamiento jurídico sufre la depredación de un acto agraviante por arbitrario e ilegal; no obstante, en virtud del simple vencimiento de un plazo de caducidad, continuará rigiendo. No se puede justificar la convivencia presumida como legal de un acto arbitrario o lesivo de derechos constitucionales, dentro del marco jurídico creado por el Estado de Derecho
. Opera como un impedimento del acceso a la justicia, toda vez que si la propia Ley Fundamental no establece un plazo, no podría fijarlo una norma inferior sin violentar la supremacía constitucional.
En otra línea de pensamiento, no resulta de menor importancia la posición sostenida por la doctrina y por alguna jurisprudencia local en el entendimiento de que luego de la reforma de la Carta Magna –con la sanción del art. 43– el mentado plazo de caducidad habría sido derogado
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Con relación a la naturaleza del plazo, se trata de un requisito de admisibilidad(9) regido por normas procesales.
El examen de los requisitos de admisibilidad debe ser necesariamente previo al examen de la fundabilidad, y un pronunciamiento negativo sobre la existencia de los primeros excluye la posibilidad de pronunciamiento sobre la pretensión principal
. Siguiendo a Palacio, autor citado en la nota precedente, los requisitos de admisibilidad pueden ser clasificados como
e intrínsecos, según la relación con el contenido de la pretensión procesal. El plazo de caducidad se enmarca dentro de los requisitos de admisibilidad extrínsecos en tanto excluye la admisibilidad de la pretensión cuando es planteada después de transcurrido determinado plazo.
En otras palabras, el requisito de admisibilidad establecido en el art. 2° inc. e) de la ley de amparo (LN 16986 y LP 4915) constituye un presupuesto procesal (requisito de admisibilidad extrínseco) referido al tiempo en que corresponde incoar la demanda de amparo, bajo pena de ser rechazado. Se trata de un plazo de orden público, esto es, indisponible para las partes y fatal
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Otro aspecto relevante es la determinación del
. El cómputo se realizará teniendo en cuenta sólo los días hábiles judiciables y, en la práctica local, resulta de aplicación el art. 53 del CPC según el cual se considera prorrogado hasta el fenecimiento de las dos primeras horas de oficina del día hábil siguiente.
Con relación a la posibilidad de suspensión del plazo de caducidad, reconocida doctrina local ha referenciado que sólo procede cuando se inicien diligencias previas o medidas preparatorias, cuando se hubiere iniciado una reclamación administrativa o en los casos de fuerza mayor o caso fortuito impidiendo al damnificado iniciar la acción dentro del plazo legal
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Otra resulta ser la cuestión en el supuesto de los actos ilegales continuados. El problema de la ilegalidad continuada puede darse cuando existe pluralidad de actos lesivos repetidos, o en aquellos casos en que, tratándose de un único acto, sus efectos se prorrogan sin solución de continuidad en el futuro. Sobre el particular se ha dicho que, con relación a las conductas lesivas que se repiten sistemáticamente, no se produce la caducidad del plazo pues se está ante un incumplimiento continuado que traslada sus efectos al último período, constituyendo, cada plazo vencido, una unidad por separado. En otras palabras, se trata de los casos en que los efectos de la conducta lesiva se prolonguen en el tiempo teniendo la virtud de renovarse periódicamente
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La Corte Suprema de Justicia de la Nación in re “Bonorino Peró A. y ot. c/ Nación Argentina” (F: 307:2174) ha elaborado una doctrina según la cual “…El escollo que se deduce de la prescripción del art. 2 inc e) de la ley 16986, necesidad de presentar la demanda dentro de los 15 días hábiles a partir de la fecha en que el acto fue ejecutado o debió ejecutarse, no es insalvable en la medida que con la acción incoada se enjuicia una arbitrariedad o ilegalidad continuada, sin solución de continuidad, originada, es verdad, tiempo antes de recurrir a la justicia, pero mantenida al momento de accionar y también en el tiempo siguiente. No es un hecho único, ya pasado, cuyo juzgamiento tardío comprometa la seguridad jurídica ni un hecho consentido tácitamente, ni de aquellos que en virtud de su índole deban plantearse en acciones ordinarias… la lesión es inescindiblemente actual y pasada…”
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Con fecha 15 de agosto de 2011, la Excma. Cámara de Apelaciones de Sexta Nominación en lo Civil y Comercial de la ciudad de Córdoba resolvió un recurso de apelación en contra de una resolución de primera instancia por la cual se había dispuesto el rechazo en forma liminar de la acción por aplicación del art. 2 inc. e) de la ley 4915. Sustancialmente se demandaba a la Administración Provincial de Seguros de Salud (APROSS, obra social de los empleados de la Provincia de Córdoba), a fin de que se otorgara un audífono (procesador retroauricular Freedom para implante coclear Nucleus con baterías recargables) debido a que el actor padece una sordera profunda bilateral de tipo neurosensorial.
De las constancias de autos surgía que el acto denegatorio de la prestación databa del mes de febrero de 2010 y que la acción se interpuso con fecha 1 de noviembre de 2010. El tribunal de primera instancia inadmitió formalmente la acción de amparo, en razón de haber vencido con exceso el plazo de caducidad previsto en la ley procesal.
La resolución de la Sra. jueza de primera instancia fue confirmada por mayoría por el tribunal de alzada conforme los argumentos que a continuación se compendian:
En primer término –y en lo que aquí interesa–, existencia de una norma legal que establece el plazo dentro del cual debe deducirse la acción, por lo cual y atento la fecha de interposición, debió necesariamente esgrimir las razones de hecho y de derecho que justifiquen el temperamento adoptado y no mediante aseveraciones dogmáticas. En segundo lugar se señaló que quien demanda por esta vía, debe extremar los recaudos de procedencia. Se señaló también, con relación a la actividad del juez, que el control de admisibilidad debe ser efectuado con suma cautela y prudencia, pues el rechazo in limine de la acción de amparo procede sólo de modo excepcional y siempre que exista una absoluta certeza en cuanto a la interpretación de las normas, porque están en juego garantías y derechos protegidos previstos en la CN. En tercer lugar dispone que la interpretación flexible acerca de los requisitos de admisibilidad que impone la ley de amparo requiere de una plataforma fáctica que evidencie una situación dudosa, ya sea en lo atinente al dies a quo a los fines del cómputo del plazo, o en virtud de la naturaleza y particularidades del derecho lesionado, puntualizando que el hecho de que el reclamo se conecte con el derecho a la salud no importa un bill de impunidad a los fines de soslayar el cumplimiento de los recaudos legales, cuando resulta que de las constancias de autos el exceso del vencimiento del plazo (transcurrieron siete meses y medio) se aleja la idea de urgencia cuanto de la debida diligencia que se presupone debe guardar la persona que intenta resguardar un derecho vinculado a su estado de salud e integridad física. El cuarto argumento negatorio radica en el rechazo de la pretensión de tratarse de un daño continuado, en el entendimiento de que las dolencias del actor recibieron la debida satisfacción por parte de la demandada, y el reclamo obedece al uso incorrecto que efectuó el solicitante. Finalmente se rechaza el planteo de inconstitucionalidad formulado en esa Sede en tanto resulta vacío de fundamentos.
El señor fiscal de Cámara dictaminó que el plazo prescripto en el art. 2, inc. e) de la ley 4915, no puede ser aplicado en el caso, toda vez que en función de la doctrina de las lesiones periódicas, la lesión en autos se produce “día a día”, en cada instante en el que el amparista podría gozar de una mejor calidad auditiva.
Sin perjuicio de la mayoría, el voto disidente trae a colación nuevos argumentos que abren otra vez el debate sobre el plazo de caducidad, en el entendimiento de que deberá ser analizado conforme a las circunstancia fácticas y, más aún, a la naturaleza del derecho de las pretensiones esgrimidas conforme el análisis del acápite siguiente.
La disidencia parte del entendimiento de que el derecho a la salud invocado por el amparista como lesionado –vinculado ineludiblemente al derecho a la vida–, se encuentra explícitamente garantizado en la Constitución Nacional, mediante su reconocimiento y protección en tratados de derechos humanos que gozan de jerarquía constitucional.
Señala la minoría que la naturaleza del derecho cuya protección se solicita, unido al carácter permanente de la discapacidad padecida, justifican la aplicación de la doctrina de la causa “Mosqueda”
, pudiendo tenerse configurado el supuesto de “ilegalidad continuada” que torna inaplicable el plazo de caducidad previsto en el art. 2 inc. e) de la ley de amparo.
Se vale de la advertencia que realiza el Alto Cuerpo en tanto exhorta a los jueces a buscar soluciones que se avengan con la urgencia que conllevan las pretensiones que tienen que ver con el derecho a la salud, para lo cual deben encauzar los trámites por vías expeditivas y evitar que el rigor de las formas pueda conducir a la frustración de derechos fundamentales. Entiende que debe aplicarse la doctrina de la ilegalidad continuada en el marco de la restricción acerca de la facultad de los jueces de rechazar de manera liminar las acciones de amparo, máxime en los casos que involucren el derecho a la salud.
¿Abre el fallo un nuevo horizonte en los lineamientos procesales del amparo local? Sin lugar a dudas, el dispositivo procesal de inadmisibilidad tiene vigencia aun después de la reforma constitucional, por lo que deberá ser tenido en cuenta por el operador jurídico, tanto letrados como jueces, a la hora de interponer y admitir la acción de amparo.
Sin perjuicio de ello, no se puede dejar de considerar la posición flexible en torno al plazo de caducidad que ha sido forjada por el intérprete máximo de la Constitución.
¿En qué condiciones el requisito de admisibilidad formal impuesta por la ley ritual (art. 2 inc e) puede morigerar su efecto?
En primer lugar, se deberá tener en cuenta la naturaleza del derecho involucrado. Se ha dicho que vivir (biológicamente) apareja el derecho a vivir con la dignidad y en las condiciones que, por ser persona, exige todo ser humano. El derecho a la vida se encuentra protegido conforme al art. 29, CN, y en los Tratados incorporados en función del art. 75 inc. 22, CN, constituyendo la base de todos los demás derechos. Así, la calidad de vida se integra con la salud, el que se refiere como un derecho a que se disponga de acceso a cuanto –en cada situación– le hace falta y le haga falta para vivir con la calidad de vida digna, que es derecho de todo ser humano en su condición de tal
. El marco normativo que sustenta la protección de este derecho, previo a la reforma constitucional de 1994, se encontraba dentro de las previsiones implícitas de la Ley Fundamental; con la última reforma se incluye en forma textual en el art. 42
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En este orden de ideas, la Corte ha impuesto a los jueces buscar soluciones que garanticen la debida protección de los derechos fundamentales y abstenerse de rigorismos formales. La doctrina judicial impone considerar el plazo de caducidad en relación con la naturaleza del derecho debatido e impone asimismo –como se dijo más arriba– a los tribunales, buscar soluciones que se avengan con la naturaleza evitando conducir (por la aplicación de pruritos formales) a la frustración de derechos fundamentales que cuentan con tutela de orden constitucional. En otras palabras, se flexibiliza el plazo de caducidad cuando se trata de un derecho social de principal rango y reconocimiento, con el objeto de garantizar la procedencia de la garantía instrumental también contenida en la Carta Magna, asegurando de un modo expedito y eficaz su vigencia y protección e imponiendo a los órganos judiciales a una interpretación extensiva y no restrictiva sobre su procedencia
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En segundo lugar, deberá tratarse de un acto u omisión que difumine sus efectos en futuro sin solución de continuidad, en el entendimiento de que el plazo de caducidad se reinicia día a día en los casos de ilegalidades continuadas. Esta doctrina fue esbozada a partir del dictamen del procurador subrogante en autos “Bonorino Peró” y se desarrolló ampliamente en relación con derechos de naturaleza personal y también patrimonial. Ahora bien, en cuanto a la técnica procesal, se exigirá en atención a la naturaleza de la acción de amparo (excepcional, expedita -sin escollos procesal- y rápida –en tiempo útil–) por parte del actor, no sólo la alegación sino la demostración de los presupuestos que flexibilizan las condiciones de admisibilidad.
Dentro de la regulación procesal de la acción de amparo, el plazo de caducidad se presenta como una de las causales de inadmisibilidad formal de la acción. La interpretación literal de la norma implica el rechazo de la acción cuando se presenta fuera del plazo previsto por la ley. La casuística impone tener en cuenta la naturaleza del derecho debatido y distinguir entre actos que se agotan o consumen en una sola oportunidad, y aquellos otros en que sus efectos se propagan en el tiempo.
Teniendo en cuenta todos estos elementos y tratándose de un acto que provoque una lesión en la salud o repercuta en definitiva en la integridad física de actor, difuminando los efectos del acto lesivo en el tiempo (ilegalidades continuadas), el plazo de caducidad se torna inaplicable.
Esta es la hermenéutica que ha resuelto el Máximo Tribunal de la Nación, doctrina que conforme al valor del precedente
y al propio consejo de la Corte
, debe constituir lineamientos de interpretación ineludible para el operador jurídico.
Sin perjuicio de lo expuesto, el plazo de caducidad se encuentra previsto, por lo cual ante la posibilidad de su aplicación, el amparista deberá ponderar la lesión que dicho plazo puede generar en los derechos fundamentales protegidos, debiendo arbitrar los medios para demostrar la existencia de una ilegalidad continuada y, en su caso, requerir la declaración de inconstitucionalidad del art. 2 inc e) de la ley localu
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