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Instituciones débiles que permiten ventajismo de los actores, talón de Aquiles de la coparticipación

El abogado Cristian Altavilla, uno de los 10 jóvenes sobresalientes de 2018, estudia las relaciones intergubernamentales entre el gobierno federal y los provinciales tendientes a la modificación del contrato fiscal, cómo se producen esas negociaciones y las razones por las que no se cumplen pactos acordados

Por Carolina Klepp – cklepp@comercioyjusticia.info

¿Qué ocurre en torno a la relación y las negociaciones intergubernamentales sobre coparticipación? ¿Cuáles son las debilidades por las cuales no se cumplen los pactos fiscales? Este complejo tema que genera constante polémica es materia de estudio del abogado Cristian Altavilla, uno de los 10 jóvenes sobresalientes de 2018 que premió la Bolsa de Comercio a fin de año, quien -además- acaba de recibir el premio al joven investigador en Derecho Constitucional de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional. A días de viajar a Estados Unidos donde realizará una estadía en la Universidad de Harvard, dialogó con Comercio y Justicia sobre su eje de estudio y sobre el campo de trabajo y perspectivas de una faz poco conocida de los letrados: el abogado investigador.
Altavilla tiene 35 años, es docente de Derecho Político, Derecho Público Provincial y Municipal y Derecho Constitucional, se desempeña en las universidades Nacional y Siglo 21, en esta última también es coordinador de Investigación de Ciencias del Derecho de la Secretaría de Investigación.

– Usted se destaca por su faz académica e investigativa en materia de Derecho, ¿qué desarrollo tiene ese campo en Córdoba?
– Es una faz que está en crecimiento en Córdoba, pero es bastante desconocida de la carrera; en el imaginario colectivo uno se imagina al abogado que litiga o al que asesora y se está abriendo toda una nueva área de la profesión que es el del abogado que investiga, como en mi caso.
Desde que me recibí me he dedicado a la investigación: hice un doctorado en Conicet, una beca Erasmus en Bolognia (Italia), y terminando un posdoc también con Conicet; hice varias estancias en el exterior y, a partir de febrero y por tres meses estaré en Harvard, para seguir trabajando y profundizando el tema que estoy investigando actualmente.

– ¿Qué está investigando?
– Mi línea genérica de investigación es el derecho público municipal, provincial y federal. Temas como derecho de acceso a la información pública, recursos tributarios municipales, competencia de los municipios, reformas constitucionales provinciales o procesos de reformas políticas a nivel provincial. Y mi línea central de investigación son las relaciones intergubernamentales entre gobiernos federal y provinciales en torno al régimen de coparticipación, es decir, las relaciones entre presidente y gobernadores tendientes a la modificación del contrato fiscal que vendría a ser el régimen de coparticipación, cómo se producen esas negociaciones, quiénes son los actores, cómo se definen y qué recursos tienen para negociar. Esto, de alguna manera permite explicar los resultados concretos de la legislación fiscal que tenemos hoy. Básicamente lo que estudio son los pactos fiscales desde Menem hasta Macri. El último fue en 2017 y los distintos acuerdos específicos sobre refinanciaciones de deudas desde el Gobierno nacional a las provincias, o sobre la creación de fondos específicos que van por fuera del régimen de coparticipación. Mi proyecto lo que hace es estudiar esas relaciones que son formales e informales.

– Por medio de sus estudios ¿cuáles son las principales dificultades que encuentra tanto en los mecanismos formales como informales de la coparticipación?
– Mi hipótesis de trabajo es que tenemos un sistema institucional débil, es decir, las instituciones formales son débiles, no hay reglas fiscales claras, entonces los actores pueden obrar de modo oportunista. Entonces, lo que se acuerda en un pacto, después no se cumple. Por ejemplo, en el pacto fiscal 2, de 1993, hubo cláusulas que nunca se cumplieron y que recién con Macri, en 2017, casi 20 años después, se vuelven a discutir esos mismos temas porque no se cumplieron. Tenemos una institucionalidad muy débil que no constriñe el comportamiento de los actores en consecuencia cada cual lleva agua a su molino, cumple lo que le interesa, deja de cumplir lo que no le conviene. No hay incentivos positivos para el que se porta bien fiscalmente y no hay castigos para el que se comporta mal fiscalmente, para el que derrocha dinero, para el que toma deuda de más o para el que hace gastos superfluos en la administración y no va a lo esencial.

– ¿Un ejemplo?
– Por ejemplo, si se observan los indicadores socioeconómicos en las provincias se ve una enorme diferencia, una enorme desigualdad entre las provincias más chicas que reciben mucho dinero del Gobierno federal mediante la coparticipación y entre las provincias más grandes. Los indicadores socioeconómicos son muy distintos, por ejemplo en temas de mortalidad infantil, cuestiones de inversión en viviendas; no es lo mismo la calidad educativa entre las provincias más pobres que las más grandes o medianas; lo mismo pasa en salud. Son todas políticas descentralizadas que el gobierno dejó en manos de las provincias pero no crea una política de igualación. Ésas son las consecuencias de la falta o de la ausencia de reglas fiscales como las que tiene por ejemplo Brasil. Allí, la propia constitución fija porcentajes mínimos sobre lo que se tiene que invertir en educación, en salud y crea fondos específicos para eso. Hoy Argentina no tiene eso y tampoco los pactos fiscales. Cuando los lee, en los objetivos generales son floreados, propenden a un federalismo de concertación, pero después las cláusulas -que son el corazón de esos convenios y pactos- son cuestiones muy puntuales para resolver problemas muy concretos y de corto plazo. En ninguno de los pactos que se firmaron se fijaron políticas de Estado, de largo plazo.

– ¿Qué modelos que haya estudiados podrían observarse para mejorar esta situación en Argentina?
– Hay sistemas de “igualación”, lo utiliza, por ejemplo Canadá, que es una nación también muy asimétrica, entre provincias muy ricas como Quebec y las otras. Alemania también tiene un sistema de igualación bastante complejo pero bastante interesante en cuanto a los efectos. Para mí, la solución más a mano que tiene Argentina es fijar reglas de inversión en asuntos sensibles para la sociedad y buscar una igualación entre las regiones, que lo dice la Constitución, propender al crecimiento igualitario en el país.

Los pros y los contras
El camino del abogado investigador

– ¿Cuántos abogados están haciendo la carrera de investigación en Córdoba?
– Calculo que unos 40 personas entre las universidades Nacional, Siglo 21 y Católica. El Conicet contribuyó a que hubiera una camada de jóvenes abogados que se dedicaran a la investigación.
– ¿Por qué decidió dedicarse a la investigación?
– Durante la carrera siempre me gustó la docencia y el estudio de algunos temas en particular como el derecho público y el derecho constitucional, específicamente sobre federalismo. Mi idea cuando me recibí era perfeccionarme, quise estudiar más, entre ellas hacer el doctorado. Ahora hay una tendencia en hacer el doctorado joven. En Derecho, el doctorado era antes el punto culminante de una carrera profesional; ahora es todo al revés, es la primera obra, mientras más joven uno lo hagas es mejor. Al año de haber iniciado el doctorado me postulé a Conicet para que me financiara y eso me permitió dedicarme plenamente a la investigación y como accesorio la docencia, primero como adscripto, luego como docente y se fue dando. Durante el doctorado hice una estancia de un año en Italia, viajé mucho por congresos, cursos, jornadas, y cuando terminé el doctorado me di cuenta de que estaba todo este mundo de la investigación y la posibilidad de hacer estancias en el exterior, relacionarse con otros docentes que estudian lo mismo que vos en otros países, poder hacer trabajos conjuntos.
– ¿Cómo incentivaría a un estudiante para que elija investigar?
– Les muestro que es una faz que permite otro estilo de vida: permite viajar, conocer otras culturas, otras legislaciones, profesionales de otros países.
– ¿Y la parte fea?
– La parte más fea es el tema presupuestario y salarial de los investigadores; hay todavía cierta inestabilidad a futuro lo cuál condiciona un poco, aunque en el mundo han crecido mucho las becas para hacer estancias en el exterior y eso puede compensar falta de financiamiento en el país.

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