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Por Josefina Sanguinetti (*)
En un hito histórico para la jurisdicción contencioso administrativa, así como para el Derecho Administrativo en general, el Parlamento sancionó la Ley N° 20.333, promulgada con fecha 11 de setiembre de 2024, por la cual se aprobó el primer Código de lo Contencioso Administrativo.
Así finaliza el proceso de reforma que inició con la Ley 20.010, sancionada en el año 2021, y continuó con la creación de dos Juzgados Letrados de lo Contencioso Anulatorio en la Ley 20.212 de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal con vigencia desde el 1 de enero de 2024.
El Código unifica, ordena y sobre todo profundiza los cambios ya iniciados, introduciendo modificaciones trascendentes en distintos aspectos. Las mismas hacen tanto a la organización de la jurisdicción contencioso administrativa, a la actuación en la etapa administrativa, los presupuestos para el acceso a la jurisdicción, así como al orden, partes y etapas del proceso contencioso anulatorio, incorporando como destacada novedad la regulación de procesos cautelares, preliminares y anticipativos, y de la ejecución de la sentencia anulatoria.
La norma entrará en vigor a los 90 días corridos a contar desde el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial.
A continuación, compartimos algunos de los cambios y novedades más relevantes.
Declaración de principios
El Código prevé a texto expreso y a título enunciativo, no sólo los principios que regirán los procesos contenciosos administrativos, sino que también reconoce a nivel legal los principios que deben regir la actuación administrativa.
Si bien la mayoría de estos ya se encontraban recogidos a nivel reglamentario por el Decreto N° 500/991, y existe un profuso reconocimiento de su raigambre constitucional tanto en doctrina como en jurisprudencia, su declaración a nivel legal ofrece mayor claridad y garantías. Asimismo, en virtud de lo establecido en el artículo 5 del Código, servirán a los efectos de interpretar e integrar las disposiciones de este.
En este sentido, destacamos la inclusión de los principios de tutela jurisdiccional efectiva, tutela administrativa efectiva y razonabilidad.
Regulación de los presupuestos de la acción anulatoria
- Actos procesables
Se establece una mayor amplitud respecto a los actos que pueden ser objeto de la acción de nulidad, eliminando las excepciones establecidas en el Decreto Ley N° 15.524 respecto a los actos políticos y de gobierno. En consecuencia, podrán ser objeto de la acción todos los actos administrativos sin exclusiones, quedando excluidos solamente los actos legislativos y jurisdiccionales. - Agotamiento de la vía administrativa. Plazos para interponer y resolver recursos y peticiones.
El plazo para la interposición de recursos administrativos pasará a ser de 10 días hábiles (antes corridos), a contar desde el día siguiente al de la notificación personal o publicación en el Diario Oficial del acto, según corresponda.
Sobre el inicio del cómputo del plazo es relevante destacar que, por un lado, el Código prevé la obligación de publicidad del acto, regulando cuándo y en qué condiciones corresponde la notificación personal (incluyendo una regulación de la notificación electrónica) y la publicación en el Diario Oficial. A su vez como contracara de ello establece expresamente que (i) si el acto no fue notificado o publicado en las condiciones establecidas, no corre el plazo, y (ii) el conocimiento informal del acto administrativo no sustituye la notificación personal o la publicación en el Diario Oficial según corresponda, y en consecuencia, no hace correr el plazo para recurrir. Con ello, se pondría fin a la “teoría del conocimiento fehaciente del acto” que supo ser acuñada en jurisprudencia.
La norma además establece qué se entiende por día hábil. Este plazo mantiene su suspensión durante Semana de Turismo y las Ferias Judiciales.
En cambio, si bien los plazos con los que cuenta la Administración para instruir y resolver los recursos administrativos, y por ende el plazo a considerar para la configuración de la denegatoria ficta, se mantienen (150, 200 y 250 días corridos siguientes a la presentación de los recursos), estos ya no se suspenden en Semana de Turismo. A su vez, se establece expresamente que vencerán el día correspondiente, incluso cuando este sea inhábil. Lo mismo aplica al plazo de 150 días con que cuenta la Administración para resolver las peticiones calificadas. - Urgimiento y ratificación de la denegatoria ficta
El Código prevé una nueva herramienta en favor del recurrente o peticionante, a la que denomina “Urgimiento”. Esta consiste en que en cualquier momento posterior a la configuración de la denegatoria ficta (sea de los recursos administrativos como de la petición administrativa) el interesado podrá urgir la resolución expresa del asunto. Si en el plazo de 30 días corridos, contados a partir del día siguiente al urgimiento la Administración no notificó la resolución del asunto, se considerará que existe una ratificación de la denegatoria ficta. Verificada la misma, correrá nuevamente y por única vez el plazo para interponer la demanda de nulidad (en el caso de los recursos administrativos) o el plazo para interponer los recursos administrativos (en el caso de las peticiones).
De esta forma, se genera una reapertura del plazo para accionar o para recurrir. - Fundamentación de los recursos
Se reconoce expresamente a nivel legal que la fundamentación de los recursos administrativos constituye un derecho del recurrente, pudiendo ejercer el mismo válidamente en cualquier momento mientras continúe pendiente su resolución. - Plazo de caducidad de la acción anulatoria
El plazo de caducidad para interponer la acción de nulidad se amplía, pasando de 60 días corridos a 90 días corridos, contados a partir del día siguiente al de la notificación personal o de la publicación en el Diario Oficial según corresponda, del acto que ponga fin a la vía administrativa o, en el caso de la denegatoria ficta, a partir del día siguiente al de su configuración.
Si el acto que agota expresamente la vía administrativa no fue notificado o publicado, se podrá interponer la demanda de nulidad en cualquier momento, con el límite de la caducidad de 2 años desde la fecha de interposición de los recursos.
Asimismo, se establece expresamente la reapertura del plazo de 90 días para accionar después de la notificación o publicación de cada acto ulterior que confirme expresamente, interprete o modifique el acto recurrido o el que agotó la vía administrativa, sin poner fin al agravio.
En cuanto a la caducidad bienal, el Código mantiene la misma, previendo que en todos los casos la acción caducará a los dos años contados desde la fecha de interposición de los recursos. Sin embargo, introduce una excepción que opera si cumplidos los dos años está transcurriendo el plazo de 90 días, en cuyo caso el plazo se extenderá hasta que se cumpla este último.
Regulación de los procesos ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa - Funcionamiento y competencia
El Código consolida la reforma del sistema orgánico de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el que será encabezado por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, e integrado también por la Defensoría Pública en lo Contencioso Administrativo, y los tribunales inferiores que la ley determine.
Hasta el momento esos tribunales inferiores serán los dos Juzgados Letrados de lo Contencioso Anulatorio, creados por los artículos 454 y 455 de la ley 20.212. La norma también prevé la creación de dos nuevos Juzgados Letrados más, y cuando en número de casos lo justifique, un Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Anulatorio.
El Tribunal de lo Contencioso Administrativo tiene competencia en instancia única para entender en las demandas de nulidad contra actos con efectos generales, y en aquellos que no correspondan a los tribunales inferiores. Además, mientras no se instale el Tribunal de Apelaciones, conocerá en segunda instancia de los Juzgados Letrados.
En cuanto a la competencia de los Juzgados Letrados, entenderán en primera instancia de las demandas de nulidad contra actos con efectos particulares. Entenderán en instancia única en los siguientes casos:
(i) calificaciones de funcionarios públicos o de sanciones disciplinarias de observación, apercibimiento o suspensión que no exceda de quince días;
(ii) clausuras, prohibiciones, inhabilitaciones o suspensiones de actividades que no superen el término de cinco días;
(iii) fuera de los casos anteriores, cuando la cuantía del asunto no exceda de 70 Unidades Reajustables, para cuya determinación se estará a la expresada por el actor en su demanda salvo que surja del acto.
El Código regula además el funcionamiento del Tribunal y los tribunales inferiores, así como el estatuto de los magistrados y de los funcionarios. Se establecen también los plazos para dictar sentencia, así como las consecuencias de no cumplir con los mismos. - Intervención de terceros
Intentando poner fin a discusiones doctrinarias varias en torno al asunto del tercero y su estatuto se regulan diversos aspectos de su figura.
En primer lugar, se reguló la intervención espontánea coadyuvante del tercero, con cualquiera de las partes, incorporando así expresamente la posibilidad de coadyuvar con la parte actora. En el caso en que se busque la nulidad de un acto particular, dicho tercero deberá haber agotado la vía administrativa respecto de este, y debe estar dentro del plazo de caducidad de su acción. En cambio, si se trata de un acto administrativo con efectos generales, no se exige que el tercero haya agotado la vía administrativa respecto del acto o que esté dentro del plazo para accionar.
En cuanto a la intervención provocada, se regula con mayor claridad y precisión el deber de requerir la citación por la parte demandada. En específico, se establece que cuando el acto cuya nulidad se pretende tenga efectos generales o pudiera incidir en un grupo indeterminado de personas, se convocará a los interesados en el mantenimiento del acto mediante edictos a publicarse en el Diario Oficial.
En general, el Código incorpora una regulación detallada de las modalidades de litisconsorcio facultativo o necesario, haciendo también referencia a la figura de los terceros como litisconsortes en dichas modalidades. - Procesos preliminares, cautelares y anticipativos
Una de las grandes innovaciones de este Código es la introducción de este tipo de procesos, los que podrán tener, entre otros, el objeto de anticipar el diligenciamiento de prueba, obtener elementos necesarios para el proceso, o practicar medidas cautelares o anticipativas. Se establecen los procedimientos y requisitos.
En todos los casos, se estable como presupuesto que se hayan interpuesto los recursos administrativos correspondientes contra el acto administrativo, pudiendo iniciarlos cuando aún no se haya agotado la vía administrativa. Si la misma ya se hubiera agotado, deberá estar dentro del plazo para accionar de nulidad.
Como destacado, se regula la suspensión de los efectos del acto administrativo como medida cautelar, aunque eximiéndola del requisito de constitución de contracautela. - Demanda principal y prueba
El Código establece específicamente cuáles son los documentos que deberán acompañar a la demanda, disponiendo expresamente que los demás documentos que pretendan utilizarse como medio probatorio, deberán proponerse y agregarse en la etapa de proposición de prueba. Así, se vuelve al mecanismo original que había sido modificado por la Ley 20.010, a partir de la cual se sostuvo por parte de la doctrina que existían dos momentos para proponer prueba.
Se regula también el cambio de demanda y la incorporación de hechos nuevos.
En cuanto a los medios de prueba, se establece expresamente que podrá ofrecerse cualquier medio probatorio no prohibido por la ley, disponiendo que en todo lo no previsto en este Código en cuenta a los medios de prueba, regirá lo establecido en el Código General del Proceso.
Se regulan las condiciones para tener por acreditado un hecho en base a prueba indiciaria. - Medios impugnativos
Se establece la admisibilidad de, según corresponda, los recursos de aclaración, ampliación, reposición, queja, apelación y revisión.
Se declara que también constituyen medios impugnativos el incidente de nulidad, las excepciones previas, la oposición a la providencia con citación y todo otro medio impugnativo previsto por la ley.
Los recursos de aclaración, ampliación, reposición, apelación y queja se regirán por lo previsto en el Código General del Proceso. - Efectos de la sentencia
El Código regula los efectos materiales, subjetivos y temporales de la sentencia.
En cuanto a los efectos subjetivos, se prevé que las sentencias que confirmen el acto tendrán efecto únicamente entre las partes intervinientes en el proceso. Por su parte, las sentencias anulatorias tendrán también efecto entre las partes, salvo en los casos en que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo les haya atribuido efectos generales y absolutos.
Se aclara que a los terceros cuya situación jurídica derive del acto anulado, solo les será oponible la sentencia anulatoria si fueron citados o intervinieron espontáneamente en el proceso, salvo también, en los casos en que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo les haya atribuido efectos generales y absolutos.
En cuanto a los efectos materiales, se prevé expresamente que la anulación de los actos productores de efectos generales no implica la extinción de los actos firmes y estables dictados en aplicación del general, ni de los derechos adquiridos directamente al verificarse el supuesto de hecho previsto en aquel que no resulten incompatibles con el derecho del recurrente, sin necesidad de acto de ejecución alguno.
Otra innovación tiene que ver con la obligación de publicidad de las sentencias que dispongan la anulación de un acto administrativo con efectos generales y absolutos en el Diario Oficial. - Ejecución de la sentencia
Uno de los puntos centrales del Código tiene que ver con la introducción de una regulación relativa a la ejecución de la sentencia anulatoria, cuestión que ha sido largamente debatido en doctrina, y que supone un gran avance hacia una tutela jurisdiccional efectiva.
Será competente para la ejecución de la sentencia el tribunal que dictó la sentencia anulatoria en primera o única instancia.
A petición de parte, el tribunal podrá determinar el plazo de cumplimiento. Si transcurrido el plazo fijado, la sentencia no se hubiere cumplido total o parcialmente, a petición de la parte actora, el tribunal competente adoptará todas las medidas que estime pertinentes para el cumplimiento de la sentencia anulatoria.
Se establece una enumeración sin carácter taxativo, de las medidas que este podrá tomar, la que incluye: (i) intimar el cumplimiento inmediato de la sentencia en la forma establecida en el Código General del Proceso, bajo apercibimiento de las conminaciones económicas y personales que correspondan. (ii) imponer el pago de conminaciones económicas a la Administración omisa, (iii) dar cuenta del incumplimiento de la sentencia a la Fiscalía General de la Nación si estimare que la resistencia a lo dispuesto puede configurar un tipo penal.
Interpretación del artículo 312 de la Constitución
El Código incluye una interpretación del artículo 312 de la Constitución, poniendo fin a un largo debate entre doctrina y jurisprudencia en cuanto a la necesidad de agotar la vía administrativa en el caso de optar por iniciar directamente una acción reparatoria.
La previsión aclara que la interposición de recursos administrativos y el consecuente agotamiento de la vía administrativa no son presupuesto para iniciar la acción reparatoria.
Por otro lado, clarifica que en los casos en que se haya optado por promover la acción de nulidad, no se podrá plantear la acción reparatoria hasta tanto:
(i) se dicte sentencia anulando el acto;
(ii) se dicte sentencia que desestime la pretensión de nulidad, pero reserve la acción reparatoria;
(iii) el proceso anulatorio concluya por el dictado de una sentencia que ponga fin al proceso sin decidir sobre su objeto principal o por un modo extraordinario, excepto cuando ello ocurra por perención de la instancia o por desistimiento – de la pretensión anulatoria.
(*) Bragard Abogados – www.abogados.com.ar
