ESCUCHARPor Mario J. Miranda (*)
El pasado 8 de julio se publicó en el Boletín Oficial de la Nación la Ley Nº 27742 de Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos (ley “Bases”). El objeto de este breve trabajo es comentar las importantes modificaciones que se introducen a la ley Nº 19549 Nacional de Procedimiento Administrativo (LNPA), concretamente en los tres pilares en que ésta se asienta: procedimiento, acto e impugnación judicial de la actividad administrativa.
Lo primero que debemos señalar es que en el capítulo III de la ley «Bases» se concretó una necesaria y esperada actualización. Una suerte de F5 o refresh que recoge la evolución de la doctrina y jurisprudencia de la materia en estas últimas décadas. El procedimiento, como suele decirse, es la Administración Pública en acción y los pocos retoques que se hicieron a una la ley de procedimiento sancionada en la década de 70 nunca fueron suficientes para moldear un procedimiento administrativo sencillo, ágil, eficiente y moderno.
Encontrándonos ahora abocados al estudio de la reglamentación implementada recientemente por el decreto 695/2024 (BO 05-08-2024), que introdujo-entre otros aspectos- sustituciones y modificaciones al Reglamento de Procedimientos Administrativos (RPA), decreto 1759/1972, repasemos ahora las modificaciones más relevantes de la ley «Bases” en esta materia.
Ámbito de aplicación de la LNPA
I) En el art. 1 se extiende el alcance de la LNPA. Además de la Administración Pública Nacional (APN) centralizada y descentralizada, ahora se incluye expresamente: a) en forma directa a los órganos del Poder Legislativo, del Poder Judicial y del Ministerio Público de la Nación, cuando ejerzan actividad materialmente administrativa. b) en forma supletoria (los títulos I, II y III de la LNPA) a los entes públicos no estatales, a las personas de derecho público no estatales, a personas privadas, cuando ejerzan potestades públicas otorgadas por leyes nacionales y también a los los procedimientos administrativos regidos por leyes especiales que se desarrollen ante la APN, el Poder Legislativo, el Poder Judicial y el Ministerio Público. Se establece también la aplicación supletoria de la LNPA a los organismos militares, de defensa y de seguridad, salvo en aquellas materias regidas por leyes especiales y en aquellas cuestiones que le Poder Ejecutivo excluya por estar vinculadas a la disciplina y al desarrollo técnico y operativo de las respectivas fuerzas u organismos. Se ha eliminado en la nueva ley toda referencia a los organismos de inteligencia, que anteriormente se encontraban incluídos por imperio del decreto 9101/72 (dictado en cumplimiento del art. 2 de la LNPA) y su reemplazante decreto 722/96. La reciente disolución de la AFI y el regreso de la ex SIDE quizás tenga que ver con esta exclusión que comentamos.
II) Se excluyen del ámbito de la LNPA: a) las empresas y sociedades del Estado, las sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, las sociedades de economía mixta y todas aquellas otras sociedades y demás organizaciones empresariales donde el Estado Nacional tenga participación. Estos entes, más el Banco de la Nación Argentina (BNA) y cualquier otra entidad financiera o bancaria de titularidad del Estado nacional, se regirán en sus relaciones con terceros por el derecho privado.
Ampliación de las potestades del jefe de Gabinete
En el último supuesto mencionado en el párrafo anterior (entidades excluidas de la LNPA y aplicación del derecho privado cuando media actividad comercial o industrial), la norma establece ahora: “El Jefe de Gabinete de Ministros, previo dictamen de la Procuración del Tesoro de la Nación, podrá, a petición del interesado, someter la controversia al ámbito del derecho público siempre que, para la solución del caso, conforme con el derecho en juego, resulte relevante la aplicación de una norma o principio de derecho público”.
Además, conforme la nueva redacción dada al art. 4, el PE puede delegar en el Jefe de Gabinete la resolución de cuestiones de competencia que se susciten entre los Ministros o entre las autoridades de organismos autárquicos. Estas habilitaciones expresas vienen a reforzar la condición de “primus inter pares” del Jefe de Gabinete.
Principios y requisitos del procedimiento. Situaciones jurídicas subjetivas
En el nuevo art. 1 bis se consagran expresamente una serie de principios y garantías -generales y sectoriales- ya receptados en la doctrina, la jurisprudencia y las normas supranacionales, como los principios de razonabilidad y proporcionalidad (derivados del principio de juridicidad), la confianza legítima y el derecho a una “buena Administración”, como pregonan autores como el español Rodríguez Arana Muñoz. Además, se garantiza expresamente el derecho a la tutela administrativa efectiva y al establecimiento de plazos razonables y ciertos para la sustanciación de los procedimientos, recogiendo la doctrina judicial de conocidos precedentes de la CSJN como “Losicer”. Impone además el principio de gratuidad en la tramitación administrativa y la participación de los interesados en las audiencias o consultas públicas que deban realizarse por mandato legal. Este último aspecto es ampliado en el art. 8 bis.
Otra novedad importante tiene que ver con las notificaciones: ahora se establece expresamente que la omisión total o parcial del cumplimiento del requisito de consignar en el cuerpo de la notificación los recursos que pueden articularse contra el acto, los plazos para ello o -en su caso- si el acto en cuestión agota la vía administrativa, conlleva ni más ni menos que la invalidez o ineficacia de la notificación. Con ello se abandona la solución reglamentaria anterior de la subsanación con una ampliación del plazo para recurrir o iniciar la acción judicial respectiva.
Se contempla además una ampliación de las situaciones jurídicas subjetivas, pues ya no se habla de la noción tradicional y estricta de “derechos subjetivos o intereses legítimos”, sino de “derechos o intereses jurídicamente tutelados”, en concordancia con legislaciones más modernas como en CABA y Provincia de Buenos Aires y precedentes de la CSJN como “Halabi”.
En cuanto a la vista de las actuaciones, luego de reiterar que el pedido de vista produce la suspensión del término respectivo, se amplía el abanico de las presentaciones involucradas, pues no sólo se refiere al término para recurrir o para deducir reclamo administrativo, sino que también comprende plazos para descargos, vistas, citaciones, emplazamientos o requerimientos.
Respecto de la “denuncia de ilegitimidad” (instituto que reconoce su origen en la doctrina de la PTN, anterior de su consagración legislativa en la vieja LNPA), debe apuntarse lo siguiente. Antes de la modificación introducida por la ley «Bases», y ante la ausencia de una previsión expresa, las invocadas “razonables pautas temporales” (cuyo transcurso impediría la admisión de la denuncia) solían entenderse como equiparables al plazo anterior de 90 días para la impugnación judicial previsto en el anterior art. 25 ib.); ahora se ha consagrado expresamente un plazo de 180 días hábiles judiciales, concordante con el nuevo plazo establecido en este último dispositivo.
Requisitos esenciales del acto administrativo
Luego de referirse al elemento teleológico del acto (finalidad), recoge expresamente el principio de razonabilidad al establecer que las medidas que el acto involucre “deben ser razonables y proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad”.
Vías de hecho
En el art. 9, la nueva redacción amplía ciertas conductas vedadas a la Administración como “vías de hecho”, incluyéndose ahora las siguientes prohibiciones:
– Establecer mecanismos electrónicos, informáticos o de otra naturaleza que, mediante la omisión de alternativas u otros defectos o recursos técnicos, tengan por efecto práctico imposibilitar conductas que no estén legalmente proscriptas (inc. c). Pese a la utilización de un lenguaje un tanto críptico, la finalidad de este inciso parecería ser la de impedir o eliminar barreras o limitaciones tecnológicas que podrían tornar en letra muerta, por ejemplo, el principio de neutralidad de la red o la no discriminación en el uso de las tecnologías. Por ejemplo, una aplicación o portal gubernamental a través del cual se puedan hacer pagos de impuestos o tasas sólo mediante el uso de un determinado navegador o sistema operativo.
– Imponer por sí medidas que por su naturaleza exijan la intervención judicial previa, tales como embargos, allanamientos u otras de similares características sobre el domicilio o los bienes de los particulares (inc. d).
Silencio de la Administración
Se mantiene el principio general: si se trata de pretensiones que requieren un pronunciamiento concreto, el silencio se interpretará como negativo (art. 10). No obstante, la misma norma contempla una hipótesis de “silencio positivo”, al referirse a aquellos casos en donde las normas exijan una autorización administrativa para que los particulares puedan llevar a cabo una determinada conducta o acto en el marco del ejercicio de una facultad reglada de la Administración, con excepción de cuestiones que involucren salud pública, medio ambiente, servicios públicos o bienes del dominio público, salvo disposición expresa en contrario.
Presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria
Se faculta explícitamente a la Administración a utilizar la fuerza, sin intervención judicial, en la protección del orden y el dominio públicos, tierras fiscales, incautación de bienes peligrosos, salud pública y delitos flagrantes (art. 12).
Revocación de actos nulos individuales y generales
En el nuevo texto del art. 17 hay una suerte de fusión entre las previsiones de los anteriores arts. 17 y 18. Se regula la revocación del acto administrativo de alcance particular, tanto por razones de ilegitimidad como por razones de oportunidad, mérito o conveniencia. En esta última hipótesis hay un reconocimiento de la procedencia del lucro cesante acreditado (que la CSJN consideró en principio viable en precedentes como “Zonas Francas Santa Cruz” o “Juncalán”) En tanto, en el art. 18 se regula la revocación de los actos de alcance general.
Por otra parte, se elimina el recurso de revisión previsto en el viejo art. 22. Recordemos que la revisión era el único recurso que estaba previsto en el texto mismo de la ley, ya que los demás medios impugnativos estaban regulados en el RPA.
En el nuevo texto del art. 22 se establece en 10 años el plazo de prescripción para solicitar la declaración judicial de nulidad de los actos de alcance individual afectados de nulidad absoluta y de dos años para el caso de nulidad relativa.
Impugnación judicial de la actividad administrativa
Un asunto pendiente y largamente demorado en nuestro país es la sanción de un código contencioso administrativo federal. Mientras tanto, el título Cuarto de la LNPA viene haciendo de rueda de auxilio, operando como una suerte de pseudo código. Veamos que modificaciones introdujo la ley «Bases» en esta sección.
El art. 23 regula las condiciones para la impugnación judicial de los actos de alcance particular. Entre las modificaciones más relevantes encontramos aquellas hipótesis en las cuales resulta innecesario el agotamiento de la vía administrativa, por ejemplo cuando la impugnación se centra exclusivamente en la invalidez o inconstitucionalidad de la norma en la que se funda el acto, o exista una clara conducta de la Administración que haga presumible la ineficacia cierta del procedimiento, o se interpusiera una acción de amparo u otro proceso urgente (vgr. cautelares, autosatisfactivas, tutela anticipada) o se tratara de actos dictados en relación con lo que es materia de un proceso judicial, con posterioridad al dictado de la sentencia definitiva y firme.
Otra modificación relevante es la referida a los actos dictados en el marco de la ejecución de contratos administrativos: si dichos actos son impugnados dentro de los 30 días de notificados, podrán ser cuestionados judicialmente hasta cumplidos los 180 días de extinción del contrato, sin perjuicio de la prescripción que pueda operarse. Con esta última solución se consagra una vuelta a la jurisprudencia de la CSJN en “Mevopal”, esto es que los actos administrativos individuales contractuales no pueden considerarse aisladamente del procedimiento dentro del cual se insertan y resulta razonable establecer un plazo de impugnación a partir de la finalización del contrato, evitando de esta manera un dispendio jurisdiccional.
Pasemos ahora a ver lo que ocurre en torno a la impugnación judicial de los actos de alcance general por la vía del del denominado “reclamo impropio” o “reclamación administrativa especial” que contempla el art. 24 de la LNPA (que no debe confundirse con el reclamo administrativo previo del art. 30 ib). En el art. 24 se recepta expresamente la doctrina sostenida por la PTN en cuanto a que la impugnación de este tipo de actos generales (por ejemplo un reglamento) puede hacerse o bien de manera directa-a través del reclamo impropio- o bien de manera indirecta impugnando los actos individuales de aplicación en los términos del art. 24 ib.
En cuanto al plazo para interponer la acción judicial impugnando los actos previstos en los arts. 23 y 24 ib., la nueva redacción dada al art. 25 duplica el plazo originario de 90 días, llevándolo ahora a 180 días hábiles judiciales. Además, se consigna expresamente que este plazo no corre en los casos de impugnación de vías de hecho administrativas, sin perjuicio de la prescripción.
El llamado “recurso judicial directo” pasa ahora a tener una regulación propia y detallada en el nuevo art. 25 bis. Ahora se establece que en todos los casos, el plazo para interponerlo es de 30 días hábiles judiciales, derogando todas aquellas prescripciones que contemplaban plazos menores (y que por cierto eran varias, con una gran dispersión en esta materia). Cierra toda discusión previa al establecer ahora expresamente que el órgano administrativo ante el cual se interponga dicho recurso no debe juzgar su admisibilidad (se acaban los frecuentes rechazos in limine), sino que debe limitarse a elevarlo al Tribunal competente en un breve plazo (como máximo 5 días), caso contrario se puede acudir en queja. Asimismo, se prevé el diligenciamiento de prueba en la instancia judicial y se elimina la exigencia del pago previo de sanciones pecuniarias como condición para acceder a la revisión judicial. Esto seguramente tendrá un fuerte impacto por ejemplo en materia de derecho del consumidor, defensa de la competencia, entes reguladores, etcétera.
¿Qué ocurre con los plazos para demandar cuando existe silencio de la Administración? En el nuevo texto del art. 26 se elimina toda mención de la prescripción (que estaría interrumpida por el silencio) y por lo tanto la demanda puede iniciarse en cualquier momento.
Respecto de la impugnación judicial promovida por el propio Estado o sus entes autárquicos (art. 27), se reitera la solución anterior (sine die) pero con una remisión expresa y directa a los plazos de prescripción consagrados en el art. 22 ib.
Amparo por mora de la Administración
Este instituto se encuentra ahora regulado con mejor técnica en los arts. 28 y 29 de la nueva ley. En efecto, ahora se estatuye en detalle el plazo de cinco días para el informe que debe brindar la Administración (cinco días) y otro igual para evacuar el traslado del mismo a la parte actora. Además, se contempla la posibilidad de otorgar judicialmente al silencio como positivo y luego de establecer las tres causales de apelación de la sentencia dictada, prescribe que dicho recurso se concederá con efecto devolutivo.
Reclamo administrativo previo
Finalmente, se introdujeron modificaciones en torno al reclamo administrativo previo (RAP), regulado en los arts. 30 a 32 de la ley. En primer lugar se suprime el párrafo referido a la identidad de hechos y derechos que debe mantenerse en la instancia administrativa y la judicial, que tanta controversia ha generado. Ello es acertado en tanto que las posiciones extremas que se habían desarrollado en torno al mentado principio procesal de congruencia llevaron a no pocas arbitrariedades. En este sentido, autores como Muratorio sostienen criteriosamente que lo que debe perseguirse es una congruencia en la pretensión y no una suerte de exactitud matemática de los argumentos.
Por otro lado, ahora se habilita el recurso contra la denegatoria del RAP e incluso contra la denegatoria del recurso optativo contra el rechazo del RAP. Además, se elimina el control judicial oficioso de la habilitación de instancia. Las idas y vueltas entre la propia jurisprudencia de la CSJN (vgr. “Cohen“, “Gorordo” por citar dos casos emblemáticos) y las críticas efectuadas a la ley 25344 sobre esta materia han quedado pues zanjadas con el nuevo texto legal. Finalmente, entre los supuestos de innecesariedad del RAP, se agregan los casos de reclamos por responsabilidad estatal contractual, acciones de desalojo y precedentes que conviertan al RAP en un ritualismo inútil.
(*) Doctorando en Derecho (UNC), magíster en Derecho Administrativo (UNC). Especialista en Asesoramiento Jurídico del Estado (PTN-ECAE). Docente de Derecho Procesal Administrativo (UNC). Juez de Conciliación y Trabajo (Poder Judicial Córdoba)
