El respeto al principio de igualdad en el procedimiento de licitación pública y su proyección sobre el contrato administrativo

Sumario: Introducción. Planteo y delimitación metodológica del problema. I. El principio de igualdad. I.1. Contenido y alcances. I.2. Vigencia. I.3. Las prerrogativas de la Administración y el principio de igualdad. II. El principio de igualdad y los pliegos licitatorios. II.1. Vicisitudes relacionadas con los pliegos licitatorios. III. El principio de igualdad y el acto de adjudicación. III.1. Carácter esencialmente discrecional del acto de adjudicación. IV. Impugnabilidad de los actos administrativos dictados durante el procedimiento licitatorio en violación al principio de igualdad. IV.1. Oportunidad. IV.2. Vías procesales. V. El principio de igualdad y la ejecución del contrato. V.1. El ejercicio del ius variandi por parte de la Administración y el principio de igualdad. VI. Consecuencias de la vulneración del principio de igualdad. VI.1. Efectos de la declaración de nulidad o anulabilidad de un acto dentro del procedimiento licitatorio por violación al principio de igualdad. Conclusión Introducción. Planteo y delimitación metodológica del problema La licitación pública es el procedimiento más utilizado por la Administración Pública a la hora de seleccionar al contratante particular con quien celebrar un contrato administrativo. Se muestra como su principal virtud la posibilidad de lograr mediante dicho procedimiento la elección del contratante que resulte más conveniente para el órgano administrativo, procurando lograr de esta manera la competencia entre los partícipes en el procedimiento y la transparencia administrativa en el manejo de la contratación pública. La licitación pública, en sí misma, es un procedimiento administrativo. Es un procedimiento administrativo especial integrado por un conjunto de actos preparatorios de la voluntad administrativa contractual, que conforman individualmente sus fases o etapas (1). La finalidad del procedimiento licitatorio es la elección del contratista, quien resulta el proponente que formula la oferta más ventajosa para el Estado (2). Como bien lo pone de manifiesto Gambier, entre los principios esenciales que rigen la licitación pública se halla el de la igualdad entre los oferentes o licitadores (3). El presente estudio está destinado a analizar cómo se manifiesta dicho principio en las diversas etapas del procedimiento licitatorio y cómo trasciende el terreno de la licitación propiamente dicha e ingresa en el ámbito de la ejecución del contrato administrativo. El principio de igualdad es un concepto rector del procedimiento licitatorio. Tal como lo ha señalado la Corte Suprema, es requisito fundamental que en la licitación ha de colocarse a todos los proponentes en un pie de perfecta igualdad (4). A lo largo del presente trabajo, examinaremos cuáles son las vicisitudes de la licitación pública en las que puede verse vulnerada la garantía de igualdad de los oferentes y cuáles son los remedios legales que ofrece el ordenamiento jurídico a los fines de resguardar la vigencia de dicho principio. I. El principio de igualdad Enseña Cassagne que del mismo modo que hay una igualdad ante la ley reconocida por nuestro texto constitucional expreso, existe la igualdad ante la Administración, en cuanto es la principal gestora del bien común que debe imponer cargas y distribuir bienes de acuerdo con el principio de igualdad (5). Por igualdad en el proceso licitatorio debemos entender la necesidad de que dicho proceso asegure la igualdad de condiciones a todos los concurrentes, sin favoritismos, ventajas y/o concesiones especiales. Como una derivación de la garantía de igualdad ante el orden jurídico (6), contenida en nuestra Constitución Nacional, el principio de igualdad entre los sujetos participantes se erige como regla fundamental a ser respetada en el procedimiento de selección de contratista de la Administración. La Corte Suprema, por su parte, ha resaltado la importancia de este principio en el marco de la licitación pública, poniendo de manifiesto que aquél no sólo tiende a resguardar el derecho de los oferentes o participantes, sino también el interés y el orden públicos, comprometidos en la debida elección de quienes resultarán adjudicatarios (7). I.1. Contenido y alcances del principio El principio de igualdad entre los partícipes de la licitación pública se traduce en la no discriminación (ya sea a través de lo estipulado en la reglamentación del procedimiento, ya sea a través de conductas que en la práctica impliquen favoritismos y/o beneficios particulares) entre aquéllos y en el respeto al procedimiento establecido en aras de proteger la imparcialidad del órgano estatal en el proceso de selección. Los oferentes en una licitación deben ser colocados en un pie de igualdad evitando discriminaciones o tolerancias que favorezcan a unos en detrimento de otros (8). Tal como lo destaca Mairal, sólo es posible una real competencia de precios cuando se coloca a los oferentes en un pie de igualdad, evitando discriminaciones o tolerancias que favorezcan a algunos (9). Se trata de poner a todos los oferentes en similares condiciones (10) a los fines de su participación en el procedimiento. Por su parte, Dromi señala la importancia que adquiere la observancia de este principio, toda vez que éste se instituye como una garantía para los partícipes en el procedimiento, y al mismo tiempo funciona como salvaguarda de la posibilidad de competencia entre los oferentes, posibilitando que la futura contratación haya de celebrarse en los mejores términos para la Administración contratante (11). Como señala Comadira, la igualdad es una garantía de que la concurrencia será sana y genuina (12). I.2. Vigencia El principio de igualdad entre los oferentes, si bien cobra especial relevancia durante el trámite de la licitación (13), es un principio general que informa todo el trámite del proceso licitatorio, desde el llamado a licitación hasta la adjudicación o formalización del contrato (14). El trato igualitario debe abarcar todos los estadios del procedimiento de selección, desde su comienzo hasta la adjudicación y firma del contrato (15). Como principio rector del procedimiento, se manifestará de diversas formas a lo largo del procedimiento licitatorio, en la etapa de formación de la voluntad de la Administración, en la fase de la adjudicación y en la etapa de firma del contrato respectivo. En efecto, la igualdad abarca todas las etapas del procedimiento licitatorio, desde el comienzo hasta la adjudicación y firma del contrato y aun durante el desarrollo de la relación contractual (16). Pero la vigencia del principio de igualdad no termina allí, sino que trasciende la etapa de licitación propiamente dicha y debe regir, como principio y con ciertas modulaciones, durante toda la ejecución del contrato administrativo para preservar los derechos de los oferentes que hayan participado en la licitación, en tanto un cambio en la modalidad de la ejecución del contrato podría permitirles sostener que, de haberlo conocido en su momento, hubiera variado el contenido y alcance de sus ofertas (17). I.3. Las prerrogativas de la Administración y el principio de igualdad El contrato administrativo se caracteriza porque una de las partes intervinientes es una persona jurídica de derecho público. Dicha circunstancia hace que el contrato administrativo posea pautas o cláusulas exorbitantes del derecho privado (18). Tanto en las cláusulas del contrato administrativo como en la etapa de su ejecución se observa la configuración de prerrogativas exorbitantes a favor de la Administración, las que el ordenamiento jurídico considera válidas atento la misión de ésta de velar por el interés público. Enseña Cassagne que la prerrogativa estatal se ubica en un plano superior a la relación jurídica singular, siendo un poder abstracto general e irrenunciable cuyo fundamento emana del ordenamiento jurídico del Estado (19). Dichas prerrogativas concedidas al órgano licitante no se encuentran en pugna con el principio de igualdad, ya que procura la no discriminación entre los partícipes del proceso, independientemente de la naturaleza de las obligaciones que la Administración pone en cabeza de los sujetos intervinientes. Lo esencial del principio de igualdad radica en la garantía que tienen los administrados para impedir que se estatuyan en las leyes, reglamentos y aun en los actos singulares o concretos de aplicación de normas generales, distinciones arbitrarias o fundadas en propósitos de hostilidad contra personas o grupos de personas que importen el otorgamiento indebido de privilegios (20). II. El principio de igualdad y los pliegos licitatorios Los pliegos de condiciones constituyen la ley de la licitación (21). El procedimiento licitatorio girará en torno a ellos, lo que impone que dichos pliegos respeten la garantía de igualdad entre los oferentes. La igualdad entre los partícipes en el proceso de selección deberá ser respetada desde el propio proceso de elaboración de los pliegos, incluyendo la eventual interpretación, aclaración o modificación de éstos (22) hasta su interpretación en relación con el contrato al que darán origen. En este estadio del procedimiento, el principio de igualdad supone que los oferentes que concurran a la selección tengan iguales posibilidades en la adjudicación del objeto del futuro contrato. También exige que todos los oferentes se encuentren en la misma situación, contando con las mismas facilidades y haciendo sus ofertas sobre bases idénticas (23). El contenido igualitario del pliego es decisivo para la transparencia de todo el proceso licitatorio (24). A tales fines, es necesario que en el desarrollo de todo el procedimiento, los concurrentes se encuentren en la misma situación y puedan efectuar sus ofertas sobre las mismas bases. Al ser los pliegos de condiciones la ley de la licitación, en el proceso de su elaboración debe respetarse el principio de igualdad de manera objetiva y cierta. Así, se entiende que toda ventaja concedida por el licitante en favor de un licitador, que simultáneamente no haya sido efectuada en beneficio de los demás oferentes, lesiona y restringe el principio de igualdad, viciando de nulidad los actos del procedimiento y aun el contrato que luego se formalice (25). Es claro que entra en la esfera de facultades propias de la Administración el decidir el contenido de los pliegos de la licitación, estableciendo categorías objetivas de preferencia, de acuerdo con los objetivos perseguidos en el contrato a suscribirse. Sin embargo, en ningún caso los pliegos licitatorios pueden alterar el principio general de igualdad inherente a todo proceso licitatorio, ya que se estaría violando la garantía contenida en el artículo 16 de la Constitución Nacional que, como se explicara anteriormente, es el fundamento de la garantía de no discriminación objetiva entre los oferentes en la licitación. II.1. Vicisitudes relacionadas con los pliegos licitatorios La adjudicación y la posterior formalización del contrato deben hacerse sobre las bases de la licitación, no pudiendo después de la adjudicación modificarse condición o modalidad alguna de la oferta aceptada ni del pliego de condiciones sobre el que se efectuó el procedimiento de selección. Si ello se hiciere, sería ilegal por quebrar el principio de igualdad, favoreciendo al adjudicatario-contratista (26). Ello implica que toda vicisitud relacionada con los pliegos licitatorios (aclaraciones a los pliegos, modificaciones a los pliegos, etc.) deba efectuarse con resguardo del principio de igualdad y sin beneficiar a un oferente o grupo de oferentes en desmedro de otros. Esto es así, ya que es la única forma de mantener incólumes los principios que rigen la licitación pública ante la alteración del contenido de la contratación inserto en los pliegos licitatorios (27). Hasta el momento de la presentación de las ofertas, la Administración, por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, puede introducir modificaciones a los pliegos de bases y condiciones, siempre que ellas no signifiquen un menoscabo de los principios de igualdad y libre concurrencia del procedimiento licitatorio (28). Sin embargo, y tal como lo indica Dromi, si la modificación a las condiciones del llamado se efectúa con posterioridad a la presentación de las ofertas, importa virtualmente un nuevo llamado a licitación sobre las bases de las nuevas condiciones establecidas (29). Sostener un criterio diverso importaría violar la garantía de igualdad entre los partícipes (actuales y probables) en el procedimiento licitatorio, ya que quienes hayan iniciado su participación efectiva en el procedimiento se encontrarían en ventaja de aquéllos que decidieron no intervenir en él. Dicha circunstancia atentaría contra el principio de igualdad y tornaría anulable el procedimiento a llevarse a cabo (30). El llamado a licitar y sus condiciones delimitan, en efecto, un marco de oferentes excluidos potencial o realmente, marco que no puede ser alterado en perjuicio de ellos, abriendo, con posterioridad e indebidamente, posibilidades que inicialmente no se contemplaron (31). Por ello la resolución sobre el pedido de aclaraciones efectuado por un licitante debe ser notificado a los demás partícipes del procedimiento, so pena de violentar la garantía de igualdad en beneficio de quien interactuó con la Administración a través de una petición relacionada con el contenido y alcance de los pliegos. Asimismo, y como derivación de lo anterior, la Administración tampoco podrá, después de efectuada la adjudicación, modificar las condiciones que se tuvieron en cuenta al ofertar, pues ello quebraría el principio de igualdad perjudicando a los otros oferentes que no resultaron adjudicatarios (32). Esto es un claro ejemplo de cómo el principio de igualdad se proyecta también hacia el contrato administrativo. Con relación a los pedidos de aclaraciones a los pliegos, ni siquiera se encuentra la Administración habilitada para introducir modificaciones en los términos o expresiones contenidos en el pliego por vía de la interpretación aclaratoria una vez efectuada la adjudicación. Señala Dromi que lo contrario comportaría la quiebra del principio de igualdad (33). En efecto, se considera que es ilegítimo todo procedimiento que intente instrumentar modificaciones a las propuestas originarias que no esté expresamente contemplado en el marco normativo del llamado (ley o pliego general) (34). En síntesis, el principio de igualdad es de capital relevancia, encuentra sustento constitucional y como tal debe estar plasmado en las diferentes cláusulas del pliego, ya que desde este punto de vista tiende a asegurar precisamente la vigencia del principio de concurrencia, al otorgar a todos los participantes del procedimiento las mismas oportunidades (35). III. El principio de igualdad y el acto de adjudicación El acto de adjudicación es un hito fundamental en el procedimiento licitatorio. La adjudicación consiste en el acto administrativo que, previo examen de las ofertas presentadas, decide cuál es la más conveniente, manifestando la Administración,de este modo, su voluntad de contratar. Con la adjudicación, el adjudicatario adquiere el derecho subjetivo de convertirse en contratista de la Administración. El acto que decide adjudicar deberá reunir todos los requisitos que condicionan la validez de la declaración administrativa. En especial, deberá estar motivado, esto es, consignar claramente las razones de hecho y de derecho que fundan la decisión adoptada y el criterio objetivo real que permitió seleccionar la propuesta (36). El principio de igualdad supone, como requisito de validez, que en el acto de adjudicación el órgano licitante analice todas las ofertas presentadas en término. En efecto, sea para rechazar las ofertas por considerarlas inadmisibles o inconvenientes, sea para confeccionar el orden de mérito y decidir la preadjudicación y posterior adjudicación, los órganos competentes deberán evaluar todas las presentadas (37). Por aplicación del mencionado principio, sólo puede adjudicarse el contrato a aquellas ofertas que se ajustaron estrictamente al pliego de condiciones, pues de otro modo se carecería de una base uniforme para comparar las ofertas (38). De esta manera, la igualdad se traduce en un derecho del que son titulares todos los partícipes en el procedimiento licitatorio. El órgano licitante debe adecuar su conducta a la normativa establecida al efecto, lo que se traduce en el respeto a la igualdad en los contratantes y a la garantía que tienen éstos de obtener un acto administrativo ajustado a derecho. La legalidad de dicho acto descansará en la observancia de todos los requisitos que hacen al dictado de actos administrativos, en especial la necesidad de fundarlos adecuada y lógicamente. Ello es así ya que la Administración debe motivar su decisión, no pudiendo actuar ni a hurtadillas ni arbitrariamente (39). III.1. Carácter esencialmente discrecional del acto de adjudicación No es un objetivo del presente trabajo indagar si el acto de adjudicación en una licitación constituye un acto reglado o un acto meramente discrecional, ya que un análisis sobre dicho punto excedería en abundancia el marco del presente estudio. En tal sentido, nos adheriremos a la postura que asigna al acto de adjudicación un carácter esencialmente discrecional, por denotar una actividad estrictamente volitiva (40). Como bien señala Dromi, de las fases que atraviesa el procedimiento licitatorio, el acto administrativo de adjudicación es el que denota un mayor grado de discrecionalidad de la autoridad licitante(41). Ello se debe a que los pliegos de condiciones generalmente utilizan la fórmula “oferta más conveniente” como pauta indicativa a seguir por el órgano concedente en la selección de la oferta ganadora. Sin embargo, si bien la decisión de adjudicar el contrato a determinado oferente es privativa de la Administración y traduce el ejercicio de una facultad discrecional, ello no quita que, en dicho ejercicio, la mencionada discrecionalidad deba ajustarse a los parámetros de la lógica, la razonabilidad y la legalidad (42). En consonancia con ello, el acto administrativo que resuelva adjudicar el contrato a uno de los participantes estará supeditado al control de legalidad correspondiente por parte de los órganos jurisdiccionales correspondientes. Aun así, en ningún momento podrá el control judicial reemplazar la decisión administrativa. Tal como lo resalta Sesin, lo sujeto a revisión judicial es la juridicidad del acto administrativo. El control debe operar sobre la totalidad de dicho acto, aun cuando al final del proceso se llegue a la conclusión de que el juez debe respetar la valoración discrecional efectuada por la Administración por no haberse violentado el orden jurídico (43). En efecto, si existen dos o más soluciones razonablemente tolerables, atento a su intrínseca dubitabilidad, parece prudente que la elección se deje en manos del órgano competente (44). El control judicial debe analizar si el ejercicio de la facultad discrecional fue desarrollado dentro del marco establecido por el orden normativo aplicable y con salvaguarda de los principios generales del derecho. Enseña Sesin que el juez termina su cometido al comprobar que los hechos han sido apreciados conforme a una pauta “razonablemente tolerable”, por lo que en modo alguno puede sustituir la valoración administrativa efectuada por su libre convicción personal (45). En dicho marco, se impone como obligación analizar si la decisión del órgano licitante fue respetuosa del principio de igualdad entre los oferentes, ya que, de lo contrario, se estaría violando el marco jurídico en que debe desarrollarse el procedimiento licitatorio (46). El ejercicio de facultades discrecionales en modo alguno puede violentar el principio de igualdad. En efecto, en lo atinente al principio de igualdad, el carácter discrecional del acto de adjudicación no es óbice para que en él se deba asegurar la efectiva vigencia de tal garantía. Ello, en virtud de que, como se dijo anteriormente, en el respeto a la igualdad de los partícipes en un procedimiento de licitación pública está interesado el bien y el orden públicos, comprometidos en la debida elección de quienes resultarán adjudicatarios (47). IV. Impugnabilidad de los actos administrativos dictados durante el procedimiento licitatorio en violación del principio de igualdad Hemos analizado hasta aquí cómo el principio de igualdad entre los partícipes en la licitación pública se desarrolla durante todo el procedimiento licitatorio y hemos intentado delinear las vicisitudes en las cuales es necesario detenerse a los fines de examinar si se ha cumplido o no con dicho precepto. En el presente apartado, corresponde estudiar las vías de acción que tienen a su alcance quienes han tomado intervención en una licitación pública y han sido vulnerados en su derecho a la igualdad en algún estadio del procedimiento. Frente a la posible violación de la garantía de igualdad, resulta de fundamental importancia práctica el determinar si el acto cuestionado es impugnable, y en cuyo caso cuál es la vía procesal idónea para hacer efectivo el remedio impugnativo. Hemos dicho que el procedimiento licitatorio se traduce en una serie o concierto de actos administrativos encaminados a la configuración de la voluntad administrativa y a la formación del contrato con el oferente particular. En tal sentido, ante la vulneración del principio de igualdad en algún estadio del proceso, cualquier licitante tendrá a su alcance las herramientas jurídicas para impugnar la validez del acto administrativo que afecte su derecho. Como lo señalan Ávalos y Montesi, cualquier oferente se encuentra legitimado para impugnar el acto de admisión, inadmisión, rechazo de ofertas, adjudicación, etcétera. Si bien el oferente no puede demandar la adjudicación ni la celebración del contrato, sí se encuentra legitimado para impugnar los actos que vulneren la legalidad e igualdad del procedimiento (48). En especial referencia al principio de igualdad, a los fines de determinar si un determinado acto de la Administración resulta o no violatorio de aquél, la ponderación jurídica debe efectuarse en consideración de las circunstancias particulares que lo motivan y le dan origen. Deben equilibrarse armónicamente ambos valores: por un lado, el principio de igualdad con mira en la situación de los oferentes y, por otro, aquel mismo principio y su debido respeto frente a razones de interés público que animan el accionar de la Administración. IV.1. Oportunidad Como se dijo precedentemente, cualquier acto integrante del procedimiento licitatorio puede ser impugnado si vulnera el orden jurídico, se trate de un acto de carácter reglamentario (como los pliegos de condiciones, por ejemplo), de un acto de carácter decisorio (en el caso de la adjudicación), o de actos procedimentales (recepción de ofertas, recepción de sobres, entrega de documentos, etc.). Lo importante será determinar cuál es el acto atacable y cuál es la oportunidad y la vía legal para hacerlo. Una impugnación defectuosa o tardía puede implicar la consolidación de una situación de hecho y la consiguiente imposibilidad de reclamar. En tal sentido, por ejemplo, ha señalado la jurisprudencia que debe tenerse presente la oportunidad para solicitar la anulación del acto administrativo, so pena de que se le impute teoría de los propios actos (49). Asimismo, la jurisprudencia ha sostenido que la presentación en la licitación implica que el postulante está de acuerdo con todos los términos de las condiciones establecidas en los pliegos, por lo que no puede, por ejemplo, aceptarse con posterioridad a la adjudicación a la propuesta que resultó la más conveniente, la pretensión de que ésta haya sido presentada bajo condición de reserva no expresada en su momento, pues ello infringe el principio de igualdad de los concursantes (50). La oportunidad del remedio impugnativo dependerá en cada caso de las circunstancias específicas y particulares del procedimiento licitatorio. Como se dijo anteriormente, deberá tenerse presente cuál es el acto administrativo y/o reglamento cuya legalidad y/o legitimidad se impugna, y cómo se exterioriza la manifestación de voluntad del órgano administrativo en cada supuesto en particular. Del correcto análisis de dichos factores dependerá el tipo de impugnación a utilizarse y la oportunidad de ella. En general, no se discute a nivel doctrinario la posibilidad de impugnar los pliegos de condiciones, en especial cuando éstos hayan sido dictados en desmedro del principio de igualdad. Como explica Dromi, cuando los pliegos incluyen cláusulas ilegales o favorecen o excluyen a determinados oferentes, o incluyen una marca sin razón técnica que lo avale, u otras irregularidades, las firmas oferentes deben alegarlo antes de la presentación de sus propuestas o al tiempo de esa presentación, solicitando simultáneamente las aclaraciones o modificaciones que correspondan (51). En efecto, los pliegos de condiciones tienen naturaleza reglamentaria y pueden ser impugnados por quien previamente los haya adquirido, en caso de sospecharse que dicho pliego se encuentra formulado a la medida de una determinada empresa, afectando de este modo el principio de la libre concurrencia (52). IV.2. Vías procesales El procedimiento licitatorio se desarrolla en el marco de una serie sucesiva de actos que culminan con la adjudicación y la posterior firma del contrato. La dinámica de dicho proceso hace que sea necesario tener en consideración cuál será la vía procesal oportuna a los fines de cuestionar un determinado acto realizado en el marco de la licitación. Por lo general, toda impugnación, reclamo o presentación efectuado por los oferentes durante el proceso licitatorio no tiene efectos suspensivos (53). Dicha circunstancia deberá ser analizada a la hora de efectuar la impugnación respectiva, ya que deberá solicitarse al órgano competente la suspensión de los efectos del acto impugnado. Sin embargo, dicha decisión será privativa del órgano licitante, ya que el procedimiento licitatorio podrá continuar a pesar de que se hayan interpuesto recursos administrativos contra los diversos actos integrantes del mismo. El remedio impugnativo frente a un acto del órgano licitante (expresión utilizada en sentido amplio y comprensiva de los reglamentos) variará en cada jurisdicción de acuerdo con la normativa específica aplicable al efecto y las disposiciones establecidas en los pliegos. Una vez agotada la vía administrativa, según correspondiere a cada situación en particular, se podrá acudir a la autoridad jurisdiccional a los fines de impugnar todo acto –en tanto definitivo o asimilable(54)– dictado en violación del principio de igualdad. No escapa al análisis el hecho de que generalmente el tránsito por el iter impugnativo en un proceso licitatorio no avanza a la misma velocidad que la licitación en sí misma, ocasionando en algunos casos, por ejemplo, que las resoluciones que se dicten devengan abstractas por haberse consolidado situaciones irregulares. Deberá analizarse en cada caso en particular si corresponde la utilización de las vías procesales ordinarias o si deberá recurrirse a la herramienta del amparo frente a la inminencia de lesiones o amenazas a derechos de los partícipes en el procedimiento. La figura del amparo se presenta de esta forma en un útil instrumento a los fines de hacer efectivos los derechos y garantías de los partícipes en un procedimiento licitatorio frente a actuales o posibles perjuicios ocasionados por el accionar del órgano licitante. En tal sentido, la jurisprudencia (55) ha admitido la viabilidad de la acción de amparo como medio procesal idóneo para impugnar directamente en sede judicial las normas reglamentarias y, por lo tanto, también los pliegos (56). En efecto, la convivencia entre el juicio de amparo y otras vías administrativas o judiciales de cuestionamiento de la conducta estatal es perfectamente posible (57). Por ejemplo, Botassi señala que el pliego de licitación, más allá de su carácter reglamentario o general normativo, es un acto de autoridad sometido al amparo judicial en caso de agravio constitucional manifiesto (58). Asimismo, se ha sostenido que cuando se modifica el marco de los pliegos es procedente el dictado de medidas que ordenen la suspensión de dichos actos (59). V. El principio de igualdad y la ejecución del contrato En este apartado analizaremos cómo la garantía de igualdad se proyecta hacia la ejecución del contrato administrativo, como idea rectora del desenvolvimiento de la relación entre la Administración y su cocontratante. No pretendemos adentrarnos en el estudio riguroso de la naturaleza de las prerrogativas de poder público inherentes a la Administración o en el análisis de la relación existente entre el órgano administrativo y el particular contratante. Simplemente consideraremos cómo el principio de igualdad se erige como garantía y pauta de interpretación frente a la actuación del ente administrador en el desarrollo del contrato. Atento a que el contrato administrativo afecta los intereses generales, se le reconoce a la Administración prerrogativas de poder que se plasman en cláusulas contractuales exorbitantes de derecho común y que resultarían inconcebibles entre sujetos particulares. Ello es así, como bien resalta Dromi (60), porque la Administración debe servir con objetividad a los intereses públicos. Como se dijera anteriormente, la garantía de igualdad, principio rector del proceso licitatorio, trasciende las fases de formación del contrato administrativo e ingresa en su ejecución, garantizando a quienes participaron en el procedimiento la posibilidad de controlar el desarrollo de la relación contractual. En tal sentido, resulta acertada la advertencia formulada por Gambier en cuanto postula que se debe regular el derecho de los oferentes de una licitación para que estén en condiciones de controlar la ejecución del contrato administrativo y para que, eventualmente, puedan denunciar la posible violación del principio de igualdad (61). Señala certeramente el referido autor que la garantía de igualdad no se circunscribe al marco de la formación de la voluntad administrativa, sino que dicho principio debe informar toda la actuación de la Administración (62). La igualdad entre quienes participaron del procedimiento licitatorio y quien resultó efectivamente adjudicatario debe ser respetada en el transcurso del contrato, erigiéndose como un obstáculo legal frente a toda ventaja y/o beneficio que el órgano administrativo pueda conceder al contratista. V.1. El ejercicio del ius variandi por parte de la Administración y el principio de igualdad Tal como lo señala Comadira (63), se ha admitido tradicionalmente la posibilidad de que la Administración Pública, con fundamento en razones de interés público y dentro de ciertos límites, modifique unilateralmente los contratos administrativos. Dichos límites consisten en la inalterabilidad misma del contrato y de su ecuación económico-financiera en favor del cocontratante del Estado, y en el no otorgamiento de ventajas destinadas a mejorar las condiciones de ejecución del contrato a favor del contratista. El principio rector que gobierna el accionar de la Administración Pública es el logro del bien común y el resguardo del interés general. Como consecuencia de ello, la Administración tendrá prerrogativas sobre su contratista particular que serían impensadas en un contrato entre particulares. En consonancia con ello, el ejercicio de ese ius variandi sobre el contrato administrativo no redundará en desmedro del principio de igualdad de los partícipes en la licitación, sino que operará como una vicisitud propia y típica de toda relación contractual con el Estado. En efecto, no será violatoria del principio de igualdad la modificación del contrato administrativo que, basada en la necesidad de satisfacer el interés público, sea efectuada –cualquiera que sea el oferente elegido– en condiciones tales que ninguno de los otros oferentes tenga motivos para considerar que de haber conocido el cambio hubiera modificado su oferta (64). El principio de igualdad se proyecta en la ejecución del contrato, en protección no sólo de los oferentes sino también de los interesados en la licitación que obraron de buena fe (65). En virtud de ello, es

El respeto al principio de igualdad en el procedimiento de licitación pública y su proyección sobre el contrato administrativo

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