Intervención del Ministerio Público Fiscal en materia de delitos y faltas electorales

I. Introducción. II. Delitos y faltas electorales. a) Regulación legal. b) Bien jurídico protegido III. Investigación y juzgamiento. Rol del Ministerio Público Fiscal en sus distintas etapas. a) Planteo de la cuestión. b) Actuación del Ministerio Público Fiscal en delitos electorales propiamente dichos. Conclusión I. Introducción Intentaremos esbozar en esta nota el tipo de participación que incumbe al Ministerio Público Fiscal, en sus distintas esferas, en el área de los delitos y faltas electorales, recurriendo a tales efectos a la regulación legal existente en la materia contenida tanto en leyes especiales sobre el punto como en la reglamentación –y en muchos aspectos regulación complementaria– contenida en las Instrucciones Generales emitidas por la Fiscalía General de la Provincia de Córdoba. Igualmente se hará referencia a lo sostenido sobre el tema por el Alto Cuerpo provincial, así como a los valiosos aportes de los dictámenes emanados de los fiscales electorales, de Fiscalía Adjunta Electoral y lo resuelto por la Justicia Electoral de la Provincia. Para abordar el tema propuesto se hará una somera referencia a los delitos y faltas electorales, sindicando el modo escogido para legislar sobre ellos, las tendencias existentes al respecto, y la postura que se entiende correcta así como el bien jurídico protegido mediante su tipificación. Finalmente, se centrará el análisis en el tipo de procedimiento a que se somete la investigación y juzgamiento de estas conductas típicas, reseñando jurisprudencia, dictámenes e instrucciones propias de la materia.

II. Delitos y faltas electorales a) Regulación legal La tipificación de los delitos electorales se encuentra, en observancia a lo prescripto por la norma fundamental en su artículo 75 inc. 12, en el Código Electoral Nacional, LN 19945, en tanto que en materia de faltas electorales cada Provincia legisla sobre ellas en sus leyes electorales específicas, conteniendo igualmente una descripción de estas infracciones contravencionales el cuerpo normativo citado en primer término. En el Código Electoral Nacional las faltas ocupan el Capítulo I del Título VI, en tanto que se dedica el Capítulo II al elenco de Delitos Electorales. En la provincia de Córdoba, la Ley Electoral provincial Nº 8767 define las distintas faltas y sus sanciones en los artículos 104 a 110, remitiendo mediante disposición contenida en el artículo 111 en materia de delitos, a los tipificados en el Código Electoral Nacional. En relación con la cuestión de la tipificación de los delitos electorales, ya sea en leyes electorales o en leyes penales, pueden señalarse dos posturas: I. La que se inclina por la configuración de los delitos electorales en las leyes penales, conocida como “tesis codificadora”, por entender que al condensarlos en estas normas se salvaguardan las figuras delictivas de los constantes cambios propios de la legislación electoral. II. La tesis contraria sostiene, precisamente, que los delitos electorales no resultan ajenos a la dinámica, evolución y mutación de las normas electorales, y en consecuencia deben ajustarse al ritmo de la legislación electoral, siendo necesario que se encuentren contemplados en estas normas especiales. Si bien son atendibles y ciertos los argumentos propiciados por ambas tendencias, en el particular se adhiere a la tesis de la incorporación de los delitos electorales en las leyes penales, propiciando sobre el punto una reforma del Código Penal mediante la incorporación de un título específico destinado a este tipo de conducta delictual, y la consiguiente derogación de la parte pertinente del Código Electoral Nacional, reservando para las legislaciones provinciales –tal como lo vienen haciendo– la regulación de las faltas electorales. Destáquese que es menester un ‘aggiornamiento’ de los tipos delictuales para adaptarlos tanto a los tiempos que corren como a la posible incorporación de nuevas tecnologías al proceso de emisión del sufragio –vgr. voto electrónico– atento responder algunas de las conductas contenidas en la ley electoral nacional a realidades ya inexistentes. Se lograría del modo propuesto –tipificación de los delitos electorales en las leyes penales–, tal como lo señalan especialistas en la materia (1) , el robustecimiento y la vigorización de los propósitos preventivos inherentes a las normas penales, ya que se clarificaría de mejor manera la gravedad que revisten las conductas delictivas, y ello con propósitos preventivos, dado que la comunidad entiende de mejor manera la gravedad que entraña una conducta cuando ésta es objeto de atención de la ley penal. Asimismo, el juzgamiento de este tipo de conductas debiera dejarse en manos de la justicia penal ordinaria. De otro costado, las leyes electorales sólo se ocuparían de las faltas electorales, sugiriéndose una revisión concienzuda de su tipificación y sanción (escogiendo entre las que sean susceptibles de aplicación), siendo conveniente prever para su juzgamiento un procedimiento sumario, ágil y rápido. b) Bien jurídico protegido Pueden señalarse como bienes jurídicos protegidos en particular por cada tipo delictivo, entre otros, los siguientes: derecho al voto, art. 129, CNE; salvaguarda de las condiciones legales y de seguridad a que debe sujetarse el acto comicial, art. 130; aseguramiento del correcto funcionamiento de las instituciones y funcionarios electorales, art. 132; art. 133 en cuanto a los funcionarios públicos; resguardo de la confiabilidad del Registro Nacional de Electores, art. 137; preservación de documentos electorales, art. 138; respeto a la voluntad popular, art. 139 incs e, f, h, i, art. 144. Más allá de los distintos fines perseguidos mediante la tipificación de las diversas conductas delictivas en materia electoral, es posible unificar el bien jurídico protegido en la legislación especial en la tutela y protección de la integridad y correcto funcionamiento de las instituciones democráticas y republicanas, que es lo que como fin último se intenta amparar.

III. Investigación y juzgamiento. Rol del Ministerio Público Fiscal en sus distintas etapas a. Planteo de la cuestión Con la sanción de la ley 8643 de creación del Juzgado Electoral de la Provincia se confiere competencia –mediante la manda contenida en el art. 4 inc. 2 – al juez Electoral provincial, en instancia originaria, en materia de delitos y faltas electorales, sentándose en la disposición contenida en el artículo 7 del mismo cuerpo legal que la sustanciación en los casos en análisis deberá hacerse conforme el procedimiento regulado en el Capítulo I, Título II, del Libro III del Código Procesal Penal, siendo recurrible en los casos y por las vías previstas en dicho cuerpo legal. Remite, entonces, al procedimiento correccional. La precitada es la única consideración que se efectúa en la ley específica sobre la tramitación de los delitos y faltas electorales, mas por su intermedio no se da respuesta a cuestiones formales de investigación, sustanciación y diligenciamiento de las causas en que se ventile la eventual comisión de estos hechos delictivos, más allá de –como se dijera– la remisión que se hace al procedimiento correccional. Por su parte, el Código Electoral Provincial (LN 8767) dispone en su artículo 113 que los delitos y faltas electorales deben sustanciarse conforme el procedimiento del juicio correccional, de donde puede derivarse que se ha querido sustraer el conocimiento de los delitos electorales de la órbita de la Cámara del Crimen, asignándola al juez Electoral de la provincia. Frente a ello y a los fines de encarar un bosquejo de la problemática que se plantea en el acápite, se torna ineludible distinguir, entre otras, las siguientes cuestiones: 1. Comisión de delitos electorales propiamente dichos –por razones de extensión a este punto se circunscribirá el presente análisis. 2. Conductas que importen delitos tipificados tanto por la ley electoral como por la ley penal común –quedan bajo la órbita de la Justicia Penal ordinaria. 3. Conductas reprimidas por la ley penal pero cuyo conocimiento corresponde a los jueces de sección nacionales por tratarse de hechos delictivos de jurisdicción federal y que al mismo tiempo configuran delitos electorales. b. Actuación del Ministerio Público Fiscal en delitos electorales propiamente dichos La hipótesis del epígrafe suscitó, ante la ausencia de disposición ritual sobre el punto, conflictos de competencia entre la Sra. jueza Electoral de la Provincia y fiscales de Instrucción (o, en su caso, jueces de Control) y como consecuencia de ello la intervención del Tribunal Superior de Justicia de la Provincia a efectos de dirimirlos, dictaminando en forma previa el por entonces Fiscal Electoral provincial. Asimismo, y con el afán de sentar un marco regulador, la Fiscalía General de la Provincia dictó instrucciones clarificadoras y ordenatorias de la cuestión, directivas a las que se referirá infra . 1. Dictamen 137 de Fiscalía General de la Provincia, del 20 de marzo de 2000 (2) En la causa, los Sres. Antonio Amadeo Cianferoni y Armando Alberto Abrego, en su carácter de socios del Círculo de Suboficiales de la Fuerza Aérea Argentina y apoderados de una de las listas presentadas en la contienda electoral de la entidad mencionada, formulan denuncia por ante el fiscal federal en turno de la ciudad de Córdoba, sobre supuestas irregularidades graves cometidas en el acto eleccionario. El representante del Ministerio Público Federal solicita al Juzgado interviniente declare su incompetencia y remita las actuaciones a la Justicia provincial, obrando de tal modo el Sr. juez Federal interviniente, se remiten los rubrados a la órbita provincial. Recepcionada la causa, el fiscal de Instrucción del Distrito Dos, 1º Turno, resuelve no abocarse a su conocimiento, aduciendo que el hecho denunciado importaría la comisión de un delito electoral y que la ley 8643 establece que es el juez Electoral quien resolverá de los delitos y faltas electorales. Dispone por ello, la remisión de los autos al Juzgado Electoral provincial. Recibidos los autos, la Sra. jueza Electoral declara su incompetencia por no corresponder su intervención cuando se trate de elecciones de los colegios profesionales y consejos educativos, devolviendo la causa al Sr fiscal de Instrucción, quien resiste esta decisión manteniendo el criterio otrora expuesto y remitiendo nuevamente la causa al Juzgado Electoral, donde su titular resuelve elevar las actuaciones al superior a los fines de que resuelva el conflicto de competencia. Recibidas las actuaciones, el Tribunal Superior, previo resolver, corre vista de la cuestión de competencia planteada, a la Fiscalía General, la que se expide mediante el dictamen en análisis sosteniendo: • Que asiste razón a la Sra. jueza Electoral, por cuanto “siendo que la ley respectiva (artículo 113) -ley 8767- prescribe que los delitos y faltas electorales se sustanciarán conforme al procedimiento regulado por el art. 414, CPP, y constituyendo el juicio correccional una etapa que se inicia con la investigación penal preparatoria que necesariamente debe preceder al juicio, cabe afirmar que la jueza Electoral carece de competencia para actuar como juez instructor y/o control, sin perjuicio de asistirle la de jueza de sentencia con atribución de órgano jurisdiccional”. • Consecuentemente con ello, sostiene que el juicio correccional a sustanciarse al efecto debe iniciarse con la investigación penal preparatoria a cargo del fiscal de Instrucción competente (según el ámbito territorial y temporal de actuación) correspondiendo al fiscal Electoral la responsabilidad probatoria para mantener o no la acusación formulada y contenida en el requerimiento de citación a juicio por el otro miembro del Ministerio Público Fiscal, actuando la Sra. juez Electoral como tribunal de juicio. Respecto de la competencia material del juez Electoral, se sentó también que siendo un fuero especializado, no puede su competencia interpretarse de un modo extensivo, correspondiendo considerar los ilícitos denunciados en tanto cometidos en el ámbito de una asociación civil que no integra el Estado como tal, como delitos comunes. 2. Sentencia Nº 4 del Tribunal Superior de Justicia, del 18 de mayo de 2000 (3) En el pronunciamiento citado se resuelven dos cuestiones: (a) el órgano judicial que debe intervenir en la investigación de los delitos electorales y (b) la extensión de los delitos tipificados en el Código Electoral Nacional. Sobre el primer punto, se asigna competencia en la etapa de investigación penal preparatoria al fiscal de Instrucción, coincidiendo en un todo con lo dictaminado por el fiscal General en dictamen precedentemente reseñado. Y en cuanto a la segunda cuestión se delimitó la competencia del juez Electoral a aquellos delitos electorales (arts. 129/145, CNE) cometidos en el ámbito de la provincia de Córdoba que no caigan bajo la órbita de la Justicia Federal, destacando que el delito electoral sólo se tipifica en elecciones de autoridades públicas, esto es, generales –no internas–, no correspondiendo su intervención cuando las conductas típicas se dan en ocasión de elecciones celebradas en asociaciones gremiales, colegios profesionales, consejos educativos, asociaciones civiles, por cuanto estas conductas no constituyen delitos electorales, debiendo ser investigados y juzgados íntegramente por la Justicia Penal ordinaria. 3. Dictamen Electoral Nº 289, del 8 de mayo de 2000 (4) . Sentencia Nº 12, del 6 de junio de 2000 (5) , del Tribunal Superior de Justicia Se ratifica en ambos instrumentos del subacápite el criterio sentado en “Abrego”, debiendo destacarse que en este caso sí se trataba de supuestos ilícitos cometidos en un acto comicial en la ciudad de Unquillo. En el precedente jurisprudencial se efectúa, además, la salvedad de que cuando uno de los denunciados se encontrare amparado por el fuero que le reconoce el art. 95 de la Constitución provincial, deben remitirse las actuaciones al juez de Control a los fines de que practique la investigación sumaria y, si correspondiere, solicite el desafuero a la Honorable Cámara de Senadores de la Provincia (art. 14, CPP) –ahora Unicameral–, reiterándose que el juez Electoral sólo asume competencia en la materia a los fines del juicio, no en la investigación preliminar. De otro costado, se destaca que pese a la diferencia sustancial que existe entre delito y contravención (falta), el legislador unifica el procedimiento a seguir, justificando tal circunstancia en el hecho de que ambos –delitos y faltas– tienen un ámbito temporal de consumación que se circunscribe al día del comicio. 4. Instrucción General Nº 1 de la Fiscalía General de la Provincia del 27 de junio de 2000, sobre intervención de los fiscales de Instrucción en los delitos y faltas electorales Mediante el instrumento citado, como consecuencia de lo dictaminado y resuelto en “Abrego” y en “Unquillo”, se ratifica que la investigación penal preparatoria que debe preceder al juicio estará a cargo del fiscal de Instrucción competente (según el ámbito territorial y temporal), actuando el juez Electoral como tribunal de juicio, y el fiscal Electoral (existente a dicha data) deberá mantener o no la acusación formulada y contenida en el requerimiento de elevación a juicio. 5. Instrucción General Nº 10 del 19 de octubre de 2006 Atento la reforma operada en la Ley Orgánica del Ministerio Público Fiscal por ley Nº 9168 (6) y las atribuciones conferidas por Reglamento 44/04 de la Fiscalía General de la Provincia en materia electoral en todo el territorio de la provincia de Córdoba al fiscal General Adjunto con competencia electoral, Hugo Daniel Pittaro, devino menester determinar la modalidad de designación del fiscal que debe intervenir en materia de delitos y faltas electorales, por ante el tribunal de juicio, manteniendo o no la acusación, como consecuencia de que ahora el fiscal adjunto con competencia electoral (desaparecida la figura de fiscal electoral) debe intervenir en los planteos radicados por ante el Tribunal Superior de Justicia de la provincia. Consecuentemente con ello y el precedente “Abrego”, se resolvió que la investigación penal preparatoria continuaba en cabeza del fiscal de instrucción competente conforme el ámbito territorial y especial de actuación, correspondiendo actuar por ante el tribunal de juicio al fiscal que designe el fiscal Adjunto con competencia electoral para entender conforme el cronograma vigente. A tales fines se instruyó a los fiscales de Instrucción para que en oportunidad de disponer el requerimiento de elevación a juicio de las causas por delitos y faltas electorales, lo comunicaran al fiscal adjunto de la Provincia, a los fines de la designación de quien deberá intervenir en el juicio.

Conclusión a) En torno a la cuestión atinente a la regulación legal de los delitos y faltas electorales se propicia la incorporación de los primeros en las leyes penales comunes, vgr: mediante la incorporación de un título específico en el Código Penal, efectuándose a tales fines una tipificación de conductas susceptibles de configurarse en los tiempos que corren, previendo en lo posible la incorporación de nuevas tecnologías en el ámbito electoral. Por ello, debe, asimismo, confiarse la investigación y juzgamiento de tales ilícitos a la Justicia Penal ordinaria. b) El elenco de faltas electorales debe mantenerse en las leyes provinciales específicas, actualizándose tanto la conducta punible como el tipo de sanción aplicable, y escogiendo aquellas de posible vigencia práctica. c) La intervención del Ministerio Público Fiscal en la materia, conforme régimen citado a lo largo de esta ponencia, puede compendiarse del siguiente modo: - Investigación penal preparatoria: a cargo del fiscal de Instrucción competente (conforme ámbito territorial y temporal de actuación) El del lugar del hecho. - Mantenimiento o no de la acusación, etapa del juicio: fiscal que en cada caso designe el fiscal general adjunto con competencia electoral, conforme cronograma vigente. Este último no debe confundirse con el fiscal de Instrucción a quien el fiscal general adjunto referido asigne competencia electoral para entender en el proceso comicial pertinente desde su inicio hasta su conclusión. Este último interviene por ante el juez Electoral en todas las cuestiones que se susciten durante el proceso electoral. Aquél, sólo en los casos particulares en los cuales se le atribuya la facultad de mantenimiento de la acusación por ante el juez de sentencia&#9632;

*)Prosecretaria Letrada de Relatoría de Fiscalía General de la Provincia de Córdoba. 1)Patiño Camarena, Javier, fiscal especial para la atención de los delitos electorales de la Procuraduría General de México. 2)Dictamen CA 137 en autos: “Abrego, Armando Alberto. s/ denuncia actuaciones remitidas por la Fiscalía de Instrucción Distrito 2 Turno 1”, 20/3/2000. 3)Sentencia Nº Cuatro, del 18/5/2000, TSJ en pleno, in re “Abrego, Armando Alberto s/ denuncia actuaciones remitidas por la Fiscalía de Instrucción. Distrito 2 Turno 1. Plantean Conflicto de Competencia (expte Letra A, Nro 2) 4)Dictamen Nº Electoral 289, in re: “Unquillo –Dpto Colón Olivieri Carlos Eugenio. Denuncia Irregularidades Conflicto de Competencia”. 5)Sentencia Nº12, del 6 de junio de 2000, TSJ en pleno, in re: “Unquillo, Dpto Colón. Olivieri, Carlos Eugenio Denuncia Irregularidades. Conflicto de Competencia (Expte Letra U, Nro. 01). 6)Mediante su art. 2, se sustituye el art. 14 de la ley 8643, asignándose competencia electoral a la Fiscalía General de la Provincia, por lo que deja de funcionar en adelante la Fiscalía Electoral.

Intervención del Ministerio Público Fiscal en materia de delitos y faltas electorales

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