Régimen Jurídico Público de los Colegios Profesionales

1. Introducción
Hasta principios de este siglo había una tendencia a privatizar el Derecho. A partir de esa época hay un gradual predominio del Derecho Público. Actualmente, no nos interesa tanto analizar en qué medida se ha ido privatizando o publicizando el mismo. Lo que sí nos importa es lograr el interés general encaminados en un Estado de Derecho.
En los últimos años, en virtud de la complejidad del Estado Moderno y la necesidad de resolver en forma expeditiva múltiples cuestiones, han surgido numerosas asociaciones, corporaciones, sindicatos, consorcios, etc., de diversas denominaciones. En la mayoría de ellas coexisten normas de derecho público y privado.
El Estado, con el objetivo de alcanzar sus fines, puede actuar directamente por medio de sus propios órganos (centralizados) y entes (descentralizados) o indirectamente, señalando y fiscalizando la actividad a desarrollar por entes que no son propios (no estatales)

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Dentro de las Personas Públicas no estatales encontramos los colegios profesionales.

2. Personalidad jurídica pública no estatal
Los colegios profesionales son, en primer lugar, personas jurídicas públicas, y sometidas a un régimen de derecho público particularmente en lo que se refiere al control del Estado y a las atribuciones de las corporaciones sobre sus asociados

. En segundo lugar, decimos que son personas jurídicas públicas no estatales por cuanto desde un punto de vista institucional no pertenecen a los cuadros de la Administración Pública, ni los integran. No satisfacen fines esenciales o específicos del Estado en forma inmediata como en la persona jurídica pública estatal.
Las no estatales tienden a satisfacer los intereses comunes de un grupo; por ello se encuentran animadas por una voluntad interna y pueden organizarse democráticamente. En forma mediata procuran el interés general.
Algunos autores entienden que estas entidades, cuando son creadas por el Estado dotándolas de personalidad jurídica propia, se deben considerar descentralizadas, por cuanto se les reconocen poderes y competencias, reservándose al Estado su papel de árbitro y coordinador

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Estos colegios profesionales muchas veces se comportan como verdaderos entes públicos estatales en virtud de su organización y de las potestades públicas que ejercitan (vgr.: Consejo Profesional de Ingeniería y de la Arquitectura, en el sistema de la provincia de Córdoba).
Gordillo, al referirse a los complementos imprescindibles de la descentralización, admite que ésta puede tener lugar poniendo de relieve que “no únicamente en entidades estatales puede descongestionarse la actividad administrativa: puede ser conveniente descentralizar en una corporación pública (colegios profesionales, cámaras sindicales o gremiales, sindicatos, cooperativas, etc.)”

. Por lo tanto, admite la descentralización en personas públicas no estatales. Estamos totalmente de acuerdo con esta posición.

3. Función administrativa y acto administrativo
Para el cumplimiento de sus fines, el Estado actúa o puede actuar en dos formas distintas: ejerce por sí mismo la actividad respectiva o utiliza al administrado o particular para que colabore con él

. Esta colaboración y participación del administrado en los Colegios profesionales, hay que analizarla en sus respectivos estatutos, leyes de creación, reglamentos internos y demás normas que cada uno estipule.
Y esto porque no existe en el Derecho Positivo argentino una ley general que los regule.
El Estado, como titular originario de las potestades públicas, delega en forma expresa alguna de estas prerrogativas para que el ente se autoadministre y satisfaga los intereses de sus asociados. Por ello desde un punto de vista sustancial- material, los colegios profesionales realizan actividad administrativa. De esta manera, vigilan el ejercicio de su profesión y propenden a su progreso, tienen a su cargo el gobierno de la matrícula, su capital proviene principalmente de aportes directos o indirectos de sus asociados, impone sanciones, etc. Esta ejecución inmediata y real de oportunidad y efectividad la exhibe en el dato sustancial, cual es su concreción práctica.
El Consejo de Estado de Francia estima que, confiando a las asociaciones profesionales “la misión de asegurar la defensa del honor y de la independencia de las profesiones”, el legislador “ha querido atribuir a las autoridades mencionadas el conjunto de los poderes necesarios para el cumplimiento de esta misión”, y, especialmente, el de imponer a las libertades de los miembros de la profesión las restricciones que “deriven necesariamente de las obligaciones que incumben a la asociación y las medidas que impliquen estas obligaciones” (C.E., Comité de Défense des Libertés Professionelles des Espers- Comptables, 1950)

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Entendemos que la función administrativa, por su carácter sub- legal y subjurisdiccional(7), continua y permanente, no se agota en sí y requiere el cumplimiento inmediato y fáctico de la actuación normativa.
El Estado debe delegar expresa y concretamente determinadas funciones administrativas y no funciones de gobierno, como en ciertos casos ha ocurrido, en que una resolución de algún Consejo de Médicos resultó irrevisable administrativa y jurisdiccionalmente.
Cuando una persona pública no estatal actúa la función administrativa en ejercicio de una prerrogativa de poder público relativa al gobierno y vigilancia de la profesión (ejercicio del ius agendi del poder de policía), lo hace como un medio para un fin en persecución inmediata del interés coincidente de sus miembros y, en forma mediata, en beneficio del interés general. En este caso participa de una relación jurídico-pública. Al Estado no le preocupan todos los intereses comunes de sus asociados, sino sólo algunos de ellos: la representación exterior y la disciplina interior de su profesión. Por ello como regla, sólo en estos dos aspectos pueden actuar como entes públicos investidos de las correspondientes potestades en ejercicio de una función administrativa. Como consecuencia de ello, su actividad económica queda fuera de la órbita del derecho público.
Es decir que en determinadas y expresas situaciones, estos entes públicos realizan actividad administrativa participando de una relación jurídico-pública. En tales casos, son actos administrativos los actos que emitiere.
Sin embargo, algunos autores no admiten que una entidad pública no estatal emita actos administrativos

. Pero gran parte de la doctrina admite la posibilidad indicada

. ¿Por qué decimos que son actos administrativos y no actos jurídicos civiles?
El acto administrativo al igual que la función administrativa puede definirse desde un punto de vista orgánico-formal, o bien sustancial-material. En el primer caso serán actos administrativos todos los que provengan de un órgano administrativo. En el segundo caso serán actos administrativos desde el punto de vista sustancial-material, los que tuvieren contenido administrativo independientemente de la naturaleza del órgano del que emanaren.
Consecuentemente con lo manifestado anteriormente, cuando estas corporaciones públicas realizan la función administrativa, considerada en su aspecto sustantivo- material, toma en cuenta la naturaleza jurídica interna de la actividad desarrollada con total prescindencia del órgano que la produjo.
En el mismo sentido, serán actos administrativos los que tuvieren contenido administrativo aunque emanaren de entes públicos no estatales. No olvidemos que, en principio, sólo la Administración Pública en sentido orgánico-formal estaría facultada para dictar actos administrativos. Como bien nos dice Prosper Weil

, “la acción administrativa emanaba de hecho, directamente de los órganos administrativos propiamente dichos, es decir de los órganos gubernamentales del departamento y de la comuna. La situación actual es totalmente distinta. Aunque no se haya producido la desaparición de las formas clásicas, éstas han experimentado variaciones que han alterado profundamente su naturaleza. Mejor aún, la acción administrativa utiliza cada vez con mayor frecuencia, el canal de las personas jurídicas privadas o de los organismos mixtos, en los que la naturaleza jurídica es incierta”.
Los colegios profesionales son creados por el Estado para ejercer cierto tipo de funciones administrativas, a los cuales se les confiere un cierto poder público para actuar en nombre del Estado y con su potestad. ¿En tales casos sería admisible negarles a esos actos el carácter de administrativos? Estimamos que no. En suma, dice Gordillo

que entendemos que no puede negarse ab initio, la posibilidad que una persona jurídica no estatal dicte actos administrativos si es que realiza función administrativa. Esta es la evolución de la doctrina y jurisprudencia francesa

. Por tal motivo llegamos a la conclusión de que estos colegios profesionales en su calidad de persona jurídica pública, pero no de órgano administrativo stricto sensu, pueden dictar actos administrativos cuando realizan la función administrativa.
Cuando se trata de definir la extensión del control de legalidad y de la protección de los administrados, resulta normal tomar en consideración los medios empleados y mirar como actos administrativos todas las decisiones unilaterales, incluso las tomadas por personas privadas, que impliquen la utilización de prerrogativas de poder público

. Más adelante Prosper Weil

nos manifiesta: “Pero, cualquiera fuere el órgano del que emane y los medios que utilice, la acción administrativa está sometida, desde el principio y totalmente, a un régimen jurídico especial que se llama Derecho Administrativo, cuyas reglas están más o menos alejadas de las reglas de derecho que rigen las relaciones entre los particulares”.

4. Ejercicio de la potestad sancionatoria y jurisdicción competente
Dentro de las prerrogativas de poder público y a los fines de resguardar la mora, ética, organización y prosperidad de la profesión, las autoridades de estas personas públicas pueden imponer diversas sanciones a sus asociados: apercibimiento, multa, suspensión, cancelación de matrícula, etc. Estas resoluciones son actos administrativos porque son el ejercicio de una función administrativa. El ente actúa en este caso en ejercicio de una potestad pública para resguardar la disciplina interna de su actividad o profesión. Sería inadmisible negarle tal carácter, porque si se aplica una sanción en ejercicio de una prerrogativa pública delegada por el Estado, no cabría decir que sea un acto jurídico privado. Esta resolución sancionatoria deberá ser consecuencia de un sumario administrativo que reúna las garantías del debido proceso, ya que es de aplicación el derecho de defensa consagrado por el artículo 18, CN.
Contra el acto administrativo dictado por el tribunal de disciplina u órgano directivo de la entidad, se deberán interponer los recursos administrativos hasta llegar al Poder Ejecutivo y lograr la resolución definitiva que causa estado; o bien se podrá dar por agotada la vía administrativa. En ambos casos quedará siempre expedita la vía judicial.
¿Es admisible otorgar funciones de gobierno a estos colegios profesionales? Sólo es admisible otorgarles determinadas potestades públicas, pero desde ningún punto de vista realizar funciones de gobierno, las que sólo son privativas e indelegables de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, en su más alto nivel.
Por otra parte, se debe negar a los tribunales administrativos la potestad de dictar resoluciones finales en cuanto al hecho y derecho controvertido sin contralor judicial posterior. La Administración no ejerce ni puede ejercer función judicial, se desprende no sólo del art. 18, CN, sino también del art. 95 del citado cuerpo legal.
Cuando estos cuerpos intermedios realizan la función administrativa y dictan actos administrativos, la jurisdicción competente debe ser la contencioso-administrativa, como lógica consecuencia.
Además debemos recordar que al lado de una Administración acción, debe estar siempre presente la Administración control, ya que el derecho administrativo no busca solamente asegurar a la acción administrativa los medios que permitan realizar sus fines de interés general. Intenta proteger al individuo de las actividades de un poder siempre temible para los derechos y libertades individuales.

5. Conclusiones
I. Los colegios profesionales son formas jurídicas nuevas que no responden a categorías conceptuales preestablecidas, con regímenes jurídicos heterogéneos, caracterizados por la presencia simultánea de los ordenamientos público y privado.
II. No deben realizar actos de gobierno.
III. La razón determinante del establecimiento de estos entes públicos se halla en los intereses comunes de los asociados, cuya satisfacción y defensa persiguen. En virtud de la relación de estos intereses con el interés público, el Estado acuerda a los asociados la personalidad jurídica pública, descargando en ella el ejercicio de atribuciones que de otra manera él habría tenido que desarrollar.
IV. El derecho administrativo se aplica a la representación externa y a la disciplina interna de su actividad o profesión. En el primer caso puede expedir informes asesorando a la Administración, y formular peticiones y defender a sus asociados. En el segundo caso, la disciplina interior de la profesión se realiza primordialmente en dos momentos: matriculación del profesional y actuación de la potestad disciplinaria, en su caso. Sólo tendrán carácter de actos administrativos los que se dicten en las materias que acabamos de mencionar.
V. De acuerdo con el punto anterior los colegios profesionales realizan función administrativa (sentido sustancial- material) y pueden dictar actos administrativos en determinados casos. Deben estar sometidos totalmente a la ley y sujetos al control judicial.
VI. Por lo expuesto se deduce que tienen un limitado contorno de actuación pública. Por ello:
a) El capital o patrimonio de la entidad no pertenece al Estado por lo que no está sujeto al control del Tribunal de Cuentas.
b) Sus órganos personas no son funcionarios públicos por lo cual su regulación jurídica está sujeta al régimen laboral.
c) Su responsabilidad se rige por las normas del Derecho común y de ordinario el Estado no responderá subsidiariamente por esas entidades.
VII. En cuanto sea administración acción debe estar siempre presente la administración control por ser aquélla sublegal y por ende subjurisdiccional, como se ha sostenido.
VIII. Finalmente es necesario destacar que esta breve exposición tiene un marco fundamentalmente doctrinario, más acá e, incluso más allá, de lo que pueda plantear el múltiple y heterogéneo enfoque desplegado por nuestro derecho positivo provincial en la especie.
Pero se ha formulado ante la aspiración de que nuestra legislación vaya canalizando adecuadamente esta manera de actuar la normatividad, por intermedio de un concepto dinámico de la función “administración”. Que incorpora, en definitiva, a los administrados a la gestión administrativa robusteciendo y enriqueciendo la relación jurídica administración- administrado. Desconcentración que destaca esta forma de administración colaborativa, evitando una tarea totalizadora y exclusiva por parte de la Administración estatal, máxime cuando, por razón de especialidad, surge una idoneidad incuestionable y hasta insustituible ■

• Publicado en Comercio y Justicia – Jurisprudencia, Tº XXVII, pág.D-51, 1977/78.

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