EJECUCIÓN DE SENTENCIA CONTRA EL ESTADO

INEMBARGABILIDAD DE FONDOS PÚBLICOS (art. 19, Ley 24624, art. 1, Ley 25972 y arts. 26 a 30, Ley 9504). CONSTITUCIONALIDAD. Disidencia: EMERGENCIA ECONÓMICA. Quiebre de la transitoriedad. Carácter alimentario del crédito. Irrazonabilidad de las restricciones impuestas al derecho de propiedad y al de jurisdicción 1- La impugnación sub judice constriñe al control de constitucionalidad de los arts. 19, ley 24624, y 1, ley 25973, los arts. 26 a 30, ley 9504, así como de respectivas Ordenanzas Municipales de adhesión, en cuanto postulan la inembargabilidad de los fondos afectados a la ejecución presupuestaria del Estado. Esta normativa ha sido declarada inconstitucional por el órgano jurisdiccional de alzada, y la defensa de su validez constitucional constituye materia u objeto específico de este embate recursivo. (Mayoría, Dres. Sesin, Tarditi, Rubio y García Allocco).

2- La medida emergencial se encuentra consagrada en el art. 19, ley 24624 (BO 29/12/1995). Por su parte, el art. 1, ley 25973 (BO 31/12/04) establece: "Declárase aplicable en beneficio de las provincias, los municipios y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en relación a los fondos públicos que le pertenecen, el régimen de inembargabilidad establecido por los arts. 19 y 20, ley 24624 y sus normas complementarias, o las que en el futuro las sustituyan". La Provincia de Córdoba adhirió a tales cuerpos normativos mediante ley 9504 (BOP, 31/7/08), disponiendo en sus arts. 27 a 31 la vigencia de la inembargabilidad nacional para los "recursos presupuestarios del sector público provincial destinados a financiar las erogaciones necesarias para el cumplimiento de los cometidos esenciales del Estado" (sic), y el municipio hizo lo propio mediante las Ordenanzas Municipales Nº 11589; 11720 y 12009. (Mayoría, Dres. Sesin, Tarditi, Rubio y García Allocco).

3- La impugnación extraordinaria debe ser acogida y revocada la declaración de inconstitucionalidad pronunciada por el a quo en este aspecto. Ya el Alto Cuerpo se expidió por la validez constitucional de los preceptos bajo la lupa. En dicha ocasión, y de modo preliminar, se destacó que la declaración de inconstitucionalidad de una disposición legal es un acto de suma gravedad institucional, ya que las leyes debidamente sancionadas y promulgadas, esto es, dictadas de acuerdo con los mecanismos previstos en la Ley Fundamental, gozan de una presunción de legitimidad que opera plenamente y que obliga a ejercer dicha atribución con sobriedad y prudencia únicamente cuando la repugnancia de la norma con la cláusula constitucional sea manifiesta, clara e indudable. Lo contrario desequilibraría el sistema constitucional de los tres poderes, que no está fundado en la posibilidad de que cada uno de ellos actúe destruyendo la función de los otros, sino en que lo haga con la armonía que exige el cumplimiento de los fines del Estado, para lo cual se requiere el respeto de las normas constitucionales y del poder encargado de dictar la ley. (Mayoría, Dres. Sesin, Tarditi, Rubio y García Allocco).

4- A partir de tal pauta restrictiva se afirma que la finalidad perseguida por la normativa impugnada – prima facie – se evidencia razonable y legítima desde que lo que se procura con ella es que no se puedan embargar aquellos bienes que resultan indispensables para la vida y regular funcionamiento del Estado. Así lo ha entendido la CSJN señalando -respecto del art. 19, ley 24624- que: "...el propósito de la norma no es otro que el de evitar que la Administración pueda verse situada por imperio de un mandato judicial perentorio en el trance de no poder satisfacer el requerimiento por no tener los fondos previstos en el presupuesto para tal fin o en la de perturbar la marcha normal de la administración". A ello se añade que tampoco se advierte que resulten intolerablemente afectados los derechos individuales de los acreedores a quienes esta ley alcanza. (Mayoría, Dres. Sesin, Tarditi, Rubio y García Allocco).

5- En tal orden de ideas, el ordenamiento en cuestión no coarta el acceso a la justicia, sino que se limita a impedir el embargo de ciertos fondos hasta tanto se cumplimente con el procedimiento dispuesto por el art. 20, ley 24624 (y su correlativo art. 68, ley 9086) por cuanto, tal como lo ha declarado el Máximo Tribunal de la Nación: "...dicha disposición (por el art. 19) no obsta a la ejecución de las sentencias que (...) encuadren en la hipótesis del art. 20, primera parte, de la ley 24624, pues (...) el acreedor está legitimado para ejecutar su crédito en virtud de que cuenta con una partida presupuestaria afectada al cumplimiento de la sentencia". En su mérito, cabe acoger la impugnación extraordinaria traída a juzgamiento, y -en consecuencia- revocar el fallo en crisis en tanto declara la inconstitucionalidad de los arts. 19, ley 24624 y 1º de la ley 25793, a los que adhieren la Ley Provincial 9504 y las Ordenanzas Municipales 11589, 11720 y 12009. (Mayoría, Dres. Sesin, Tarditi, Rubio y García Allocco).

6- A fin de evitar el dispendio de una nueva etapa procesal, corresponde a este Tribunal resolver sin reenvío (art. 390, CPCC), considerando la apelación impetrada por la Municipalidad demandada –en lo que ha sido materia de anulación– y la contestación esgrimida por la actora. En efecto, tal como se ha dicho, los arts. 19, ley 24624 y 1, ley 2973, así como la normativa provincial y municipal de adhesión resultan constitucionales y no se vislumbra en la parte actora agravio serio y concreto con entidad suficiente para invalidarlos, ello claro está sin perjuicio de los eventuales perjuicios que pudieran padecerse en el futuro, los que deberán ser oportunamente planteados, todo ello conforme a los argumentos expuestos supra a los que se remite brevitatis causa . (Mayoría, Dres. Sesin, Tarditi, Rubio y García Allocco).

7- En orden a la inembargabilidad de ciertos bienes del Estado, medida esta vigente en el sub lite a tenor de lo dispuesto en el art. 19, ley 24624, art. 1, ley 25973 y LP Nº 9504, y las respectivas Ordenanzas Municipales de adhesión, se anticipa que pese a que se considera que la impugnación extraordinaria debe ser acogida y revocada la declaración de inconstitucionalidad, lo cierto es que tal decisión se funda en razones sustancialmente diversas a las esgrimidas por los magistrados que integran la mayoría de este pronunciamiento. (Voto, Dra. Blanc G. de Arabel).

8- Es presupuesto básico para la procedencia de la inspección jurisdiccional de constitucionalidad que dicho control opere " in concreto " y no " in abstracto ", debiendo resolverse la cuestión conforme las particularidades del supuesto de hecho singular sometido a juzgamiento. La existencia de "caso" presupone la de "parte", esto es, la de un sujeto que reclame el control constitucional en función de verse perjudicado o agraviado de un modo "suficientemente directo" o "substancial" por la normativa opugnada. Así, la "legitimación" es el núcleo central del instituto de la "causa o controversia", existiendo entra ambas nociones una íntima vinculación. (Voto, Dra. Blanc G. de Arabel).

9- En mérito de ello es que sólo se encuentra legitimado para habilitar un control judicial de constitucionalidad quien puede alegar estar sufriendo un daño, o en inminencia de sufrirlo, en un derecho propio, pretendidamente reconocido por el ordenamiento, en una situación concreta, agravio que provendría de la conducta activa u omisiva de otra u otras personas, que a la vez puedan alegar la protección del ordenamiento en relación con tal conducta. En conclusión de lo hasta aquí dicho: para la admisibilidad de un planteo de inconstitucionalidad es recaudo insoslayable que quien inste tal control alegue y acredite padecer un agravio o perjuicio, o inminencia de tal, derivado de la normativa puesta en tela de juicio. (Voto, Dra. Blanc G. de Arabel).

10- Por aplicación de tales pautas a la especie, se evidencia la imposibilidad de admitir la pretensión de inconstitucionalidad formulada por la accionante. Y es que la sola consulta del expediente y el cotejo de los diversos actos procesales acaecidos en el decurso del proceso, patentizan que la normativa opugnada de ningún modo influye en menoscabo real y concreto de los derechos de la interesada, ni evidencia un agravio serio y de entidad que habilite el control de constitucionalidad. En efecto, nótese que el art. 19 de la llamada "Ley de Presupuesto General de la Administración Nacional" no veda "toda posibilidad de embargo" ni excluye del acervo cautelable la integralidad de los bienes del Estado, sino sólo declara la inembargabilidad de los "fondos" correspondientes a los "medios de financiamiento" que estuvieren "afectados a la ejecución presupuestaria del sector público" y fueren utilizados "para atender las erogaciones previstas en el presupuesto del erario". (Voto, Dra. Blanc G. de Arabel).

11- En este sentido, no se declara la inembargabilidad genérica, ilimitada e indeterminada de "todo" el patrimonio del Estado, sino sólo de tales fondos y con tal afectación, quedando, en cambio, excluidos del beneficio legal aquellos otros bienes (muebles o inmuebles) que siendo propiedad de la Municipalidad deudora no importen medios de financiamiento ni se relacionen con la ejecución del presupuesto del sector público. Desde esta óptica, está claro que hasta tanto la ejecutante no alegue y demuestre que la Municipalidad ejecutada carece de otros bienes (distintos a los fondos afectados a la ejecución presupuestaria y para los cometidos esenciales del municipio) que puedan asegurar y realizar suficientemente su acreencia, la invalidez de la normativa bajo la lupa no puede ser declarada por falta de agravio serio y grave. (Voto, Dra. Blanc G. de Arabel).

12- Es decir, salvo que se acreditara que la demandada no cuenta con otro patrimonio distinto al declarado inembargable por el art. 19, ley 24264 (íb. art. 28, ley 9504), ninguna razón obstaría a que el ejecutante solicite cautelar otros bienes diversos a los que –taxativamente– enuncia la normativa citada (vgr. bienes del dominio privado, como automóviles, inmuebles no afectados a las funciones vitales del Estado, etc.). Como se anticipara, la acreedora no ha efectuado alegación ni ha agregado prueba alguna a los fines de demostrar que la Municipalidad no tenga otros bienes distintos a los fondos excluidos legalmente de la posibilidad cautelar. (Voto, Dra. Blanc G. de Arabel).

13- De tal guisa, no configurado el recaudo de perjuicio constitucional serio, grave y concreto, y toda vez que la declaración de inconstitucionalidad de una norma constituye la última ratio del ordenamiento jurídico, a la que sólo debe acudirse en casos extremos de probada disconformidad con la Ley Fundamental, debe rechazarse el planteo de inconstitucionalidad efectuado por la actora. En su mérito, cabe acoger este segmento de la impugnación extraordinaria traída a juzgamiento y –en consecuencia– revocar el fallo en crisis en tanto declara la inconstitucionalidad del art. 19, ley 24624, ley 25793; arts. 26 a 30 de la ley provincial Nº 9504 y de las respectivas Ordenanzas Municipales de adhesión. (Voto, Dra. Blanc G. de Arabel).

14- Conforme se viene sosteniendo, el presente embate impugnativo está circunscripto al control de constitucionalidad de los arts. 19, ley 24264, y art. 1, ley 25793, a la cual se ha adherido la Municipalidad de Córdoba mediante el dictado de las respectivas ordenanzas N° 11589, 11720, 12009, la que ha sido prorrogada por la actual Ordenanza N° 12251 hasta el 31/12/15. Al respecto cabe aclarar que no corresponde el control de constitucionalidad de los arts. 26 a 30, ley 9504, por no resultar aplicables a la presente contienda. (Minoría, Dra. Zalazar).

15- De la lectura del art. 19 referenciado resulta evidente que la discusión gira en torno a la posibilidad de trabar embargo ejecutorio en aras de la efectivización de la condena ya dictada y firme en los presentes. En definitiva, el art. 7 de la OM 12009 se trata de un correlato a nivel local de la adhesión de la Municipalidad de Córdoba al régimen emergencial nacional. En primer lugar y en relación con la realidad de la emergencia, ello nos exige hacer una evaluación de dicha situación al fallar la causa; por lo que no se puede dejar de valorar que en la actualidad la Municipalidad continúa en emergencia económica mediante la Ordenanza N° 12251. Sin embargo, ante este reconocimiento de la realidad de la emergencia –por lo menos declarada por el ente estatal municipal–, no se puede más que admitir el quiebre del principio de transitoriedad, ya que la situación extraordinaria lleva un tiempo considerable (año 2001) mediante constantes reiteraciones o prórrogas dictadas tanto por el Estado Nacional a las que han adherido tanto el Estado Provincial como el Municipal. (Minoría, Dra. Zalazar).

16- Las mismas consideraciones debemos realizar con relación a la razonabilidad de la medida tomada por el Estado municipal. Para ello, debemos sostener como insoslayable imperativo axiológico, que las resoluciones judiciales deben ser razonablemente oportunas. No es suficiente con dar a cada uno lo que le corresponde, sino otorgarlo también cuando corresponde; ya que el tiempo puede provocar desigualdades de hecho (materiales y concretas) que no pueden ser obviadas al momento de administrar justicia. El acceso a la justicia, movimiento que ha justificado la actividad doctrinaria procesal política en la segunda mitad del siglo pasado, requiere adecuar los tiempos de lo procesal para evitar su propia frustración. (Minoría, Dra. Zalazar).

17- Es cierto que a la población le preocupa el acceso a la justicia y la duración razonable de los pleitos; pero la problemática no se agota en esos postulados, ya que el ciudadano común también necesita que la sentencia dictada en ese proceso, que le favorece, se cumpla, ya sea en forma voluntaria o coactiva y también en el menor tiempo posible. La sentencia judicial, además de constituir el acto del órgano judicial que pone fin al proceso, reviste el carácter de instrumento de satisfacción de pretensiones y hace efectiva la tarea de administrar justicia; y es lo que justifica ante su incumplimiento la necesidad de la etapa procesal de su ejecución forzada. (Minoría, Dra. Zalazar).

18- Así las cosas, la existencia de un proceso específico para ejecutar lo fallado en la sentencia y la actividad judicial que se despliega mediante esta vía procesal hace a la esencia misma del Estado de Derecho, pues no sería efectivo el servicio de justicia si el mandato de la sentencia pudiera no ser cumplido por el perdidoso. Con mayor razón si el que debe cumplir esa resolución es el Estado, quien como garante del derecho a sus administrados, debería ser el primero en demostrar una conducta ejemplar en el proceso, cumpliendo voluntariamente la condena sin tener que transitar por una ejecución forzada. Si ello fuera así, el administrado no debería solicitar medidas cautelares ejecutorias ni, menos aún, declarar inembargables algunos bienes -cuentas del presupuesto- del Estado. (Minoría, Dra. Zalazar).

19- Es más, en esta misma línea de pensamiento la ley procesal le otorga al Estado un mayor plazo para su cumplimiento voluntario y que a partir de la reforma del art. 806 se encuentra prolongada hasta los cuatro meses de que la planilla definitiva del juicio se encuentre firme y ejecutoriada (lo cual puede significar más de un año si dicha planilla es impugnada); dilata igualmente a esa fecha la posibilidad de solicitar medidas ejecutorias como sería el embargo solicitado en autos. Con base en estos argumentos, se considera que dichas normativas lucen inconstitucionales en atención a que el presente caso se trata de una ejecución de honorarios profesionales (regulados en el 2008 e iniciada la ejecución en abril del 2010), a los cuales el TSJ ha admitido y la ley 9459 le ha otorgado el carácter alimentario, por lo que deben ser excluidos de dicha normativa. (Minoría, Dra. Zalazar).

20- Aun cuando nos encontremos ante la declaración de un estado de emergencia, no puede pretenderse la inclusión de todo crédito sin distinguir la causa que le da origen, y ese ha sido el sentido de la interpretación ontológica del art. 16, ley 9078, cuando faculta al Estado a excluir determinados créditos de la emergencia, teniendo en cuenta justamente su carácter alimentario o la protección de los derechos de las personas en estado de vulnerabilidad. La satisfacción de necesidades básicas importa una garantía mínima a la que toda persona puede aspirar y, por lo tanto, se trata de un crédito que debe ser pagado por la demandada de la misma manera que si se tratara de un deudor particular. (Minoría, Dra. Zalazar).

21- En el presente caso existe un argumento particular que justifica el apartamiento de la doctrina judicial sustentada por "Giansetto", el cual está dado por la naturaleza del crédito reclamado. Ello puesto que se trata de un crédito de carácter alimentario, lo que implica que su restauración posterior podría provocar un daño irreparable. Conforme lo expuesto, la declaración de inconstitucionalidad del art. 19, ley 24264, y de las consecuentes ordenanzas municipales dictadas en adhesión a dicha normativa nacional, hecha por el magistrado de primera instancia y confirmada por la alzada, debe ser mantenida atento a la particular naturaleza del crédito reclamado. (Minoría, Dra. Zalazar).

22- La Municipalidad de Córdoba se agravia por el acogimiento de la tacha de inconstitucionalidad de las leyes nacionales 24624 y 25793, arts. 26 a 30 de la ley 9504 y Ordenanza Municipales que se adhieren a la referida normativa. No obstante, siendo que no resulta de aplicación la norma provincial en el caso de autos, la cuestión debe quedar ceñida al reproche de lo que ha sido decidido en relación con las leyes naciones y ordenanzas municipales. Sobre la materia existe sentado criterio adverso a que las normas cuestionadas superen el tamiz de constitucionalidad. (Minoría, Dra. Mansilla de Mosquera).

23- Descartado que se trate de una situación de emergencia ante el carácter permanente y ordinario de la medida que emana de la norma, es claro que carece de toda razonabilidad la restricción que se impone al derecho de propiedad (art. 17, CN) y al derecho a la jurisdicción (art. 75 inc. 22, CN y art. 8, Convención Americana sobre Derechos Humanos), al vedar las medidas de ejecución coactiva de una sentencia firme y dejar librada a la discrecionalidad del condenado el momento de darle cumplimiento. Esa restricción claramente altera y desnaturaliza el derecho y, por ende, excede el límite que impone el art. 28, CN. (Minoría, Dra. Mansilla de Mosquera).

24- Además, aunque no fuera incompatible con la Constitución Nacional, el privilegio que consagra la ley del Congreso de la Nación no podría ser invocada por la Provincia de Córdoba ni por las municipalidades de ésta, sin vulnerar la garantía específica de igualdad procesal entre el Estado y los particulares que la Constitución Provincial ha consagrado en el art. 178, cuando dispone que "El Estado, los municipios y demás personas jurídicas públicas pueden ser demandadas ante los tribunales ordinarios … sin que en juicio deban gozar de privilegio alguno". En materia de garantías, el margen que tiene el constituyente provincial para ampliar la protección es amplio, en tanto se trata de instrumentos procesales tendientes a hacer efectiva la vigencia de los derechos y, por tanto, se encuentran claramente dentro de la órbita de los poderes conservados. (Minoría, Dra. Mansilla de Mosquera).

25- Particularmente, cuando se trata de derechos cuyo sujeto pasivo es el Estado Provincial, no cabe duda alguna de que la Constitución de la Provincia puede válidamente ampliar sin limitación alguna los derechos reconocidos por la Constitución Nacional y darles la extensión que quiera. Se trata de una autolimitación de la propia provincia, o bien la asunción de deberes más allá de los que le impone la Constitución Nacional y eso es perfectamente válido. Por esa razón, ni la Provincia de Córdoba ni sus municipios pueden ampararse en la ley 25973 invocando ese privilegio que ha sido excluido por la Constitución de la Provincia, por lo que resultaría inconstitucional la aplicación de dicha norma en esta causa como de las consecuentes ordenanzas municipales que adhieren a dicha normativa. (Minoría, Dra. Mansilla de Mosquera).

TSJ (en pleno) Cba. 6/2/15. A.I. N° 4. Trib. de origen: C7.ª CC Cba. "Mezzano, Diana Gabriela c/ Municipalidad de Córdoba - Ejecutivo - Cobro de Honorarios" -Expte. N° 1883578" ---------------------- N.de R .- Fallo publicado en Semanario Jurídico N° 2013, 16/7/15, T° 112 - B, p. 106 y www.semanariojuridico.info &#9830;

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