AMPARO (Reseña de fallo)

Ordenanza Municipal Nº 6434. Construcción de parque recreativo y deportivo en plaza pública. Planteo de inconstitucionalidad: Formulación de ciudadanos y vecinos de la localidad demandada. LEGITIMACIÓN ACTIVA. Procesos de incidencia colectiva. Deber de acreditar un interés personal, directo y diferenciado. Improcedencia de aducir la simple condición de ciudadano. Análisis del art. 43, CN. Ausencia de legitimación. Plazo de interposición. Art. 2 inc. e, ley 4915. Presentación extemporánea. ARBITRARIEDAD E ILEGALIDAD MANIFIESTA: No configuración. Inexistencia de otro medio judicial más idóneo: Falta de acreditación. Rechazo de la acción Relación de causa En primera instancia se hizo lugar a la acción de amparo interpuesta por los accionantes en contra de la Municipalidad demandada, declarándose la inconstitucionalidad y nulidad de la Ordenanza Nº 6434 de fecha 25/11/11 de la Municipalidad de Villa María, en cuanto dispuso desafectar del dominio público municipal y dar en pago a la Plaza “Manuel Anselmo Ocampo” de la ciudad de Villa María, con costas a la parte demandada. En contra de dicha resolución interpuso recurso de apelación la accionada. Sostiene que tanto la doctrina judicial sentada por la CSJN como por el TSJ de Córdoba, se ha mantenido invariable en considerar el amparo como un remedio de excepción, subsidiario, reservado para aquellas situaciones extremas de arbitrariedad manifiesta, en las cuales la carencia de otras vías legales aptas para zanjarlas pueda afectar derechos constitucionales, de modo que el sentenciante no pudo soslayar que la presente vía es inadmisible por la existencia de otras vías idóneas. Señala que la demostración de la falta de aptitud de las vías administrativas y contencioso–administrativas es carga del amparista, la que se encuentra incumplida en la especie. Refiere que la pretensión de los actores canalizada a través de la acción de amparo se encuentra destinada únicamente a lograr la declaración de inconstitucionalidad de la Ordenanza Nº 6434, por lo que –según sostiene– se debió efectuar el planteo por vía directa ante el Alto Cuerpo provincial, a través de la acción prevista en el art. 165 inc. 1, a), CPcial. Esgrime que el a quo , admitiendo la vía del amparo para considerar las pretensiones de los actores, ingresó al tratamiento de cuestiones vedadas, por ser ajenas al órgano jurisdiccional y propias y exclusivas de los órganos políticos del estado municipal. De otro costado, expone que la acción de amparo no es admisible cuando la demanda no es presentada dentro de los quince días hábiles a partir de la fecha en que el acto fue ejecutado o debió producirse (art. 2 inc. e, ley 4915), de lo que derivan que, habiendo sido publicada la Ordenanza Nº 6434 en el Boletín Oficial de la ciudad de Villa María el día 15/12/11 y entrado a regir el día 18 del mismo mes y año (art. 15, COM), la acción de amparo presentada el 21/12/12 fue interpuesta vencido largamente el plazo de caducidad impuesto por la ley. Asimismo, asevera que los amparistas carecen de legitimación, toda vez que no es suficiente que manifiesten el carácter de ciudadanos, sino que resulta necesario que demuestren la existencia de un perjuicio de orden personal, particularizado y concreto y además susceptible de tratamiento judicial. Puntualiza que el juez de Primera Instancia no pudo ignorar que en un juicio de indudable carácter colectivo, es insuficiente la mera invocación del carácter de ciudadano de la ciudad de Villa María, a la luz de la clara prescripción contenida en el art. 43, CN, que sólo habilita: a) al afectado; b) al Defensor del Pueblo; y, c) a las asociaciones que propendan a fines concordantes con la pretensión deducida. También se agravia porque el iudex analizó el origen histórico del inmueble denominado “Plaza de ejercicios físicos Manuel Anselmo Ocampo” y concluyó en que: “…es una plaza pública (…) en los términos del art. 2340 inc. 7, CC”. Tilda dicha aseveración de errónea e infundada, por cuanto no existe elemento de juicio que permita inferir que la alegada “plaza” haya sido destinada como tal por la Municipalidad, negando que tenga el carácter de “histórica”. Manifiesta que cualquiera haya sido el origen histórico del inmueble de que se trata, ese bien no se incorporó al dominio público municipal, si no existió un acto jurídico emanado del municipio que así lo haya dispuesto, y eso no se encuentra probado en la causa. Sigue diciendo que tanto la “afectación” como la “desafectación” de un bien del dominio público, esto es, destinado al uso público, son facultades de gobierno, propias de los órganos políticos, que se inscriben en el marco de las facultades de oportunidad, mérito y conveniencia. Aclara que existen bienes públicos naturales declarados por ley del Congreso que requieren una norma de la misma jerarquía a los fines de su desafectación, pero que, en lo que respecta a los bienes públicos artificiales, son susceptibles de ser desafectados por voluntad del Estado y aun por hechos que exterioricen tal decisión. Considera que el inmueble que mienta la Ordenanza Nº 6434 se refiere a un bien del último tipo, que el Concejo Deliberante de la ciudad ha estimado enajenable de conformidad con facultades expresas que le otorga la Carta Orgánica Municipal (arts. 107 inc. 14, 120 y concs.). Por último, se queja porque la Ordenanza Nº 6434 declarada inconstitucional no padece de “arbitrariedad o ilegalidad manifiesta”, la que para merecer el acogimiento del amparo debe presentarse como algo palmario, ostensible, patente, claro e inequívoco, visible al examen jurídico más superficial.

Doctrina del fallo 1– La cuestión de la legitimación reside en establecer si el demandante tiene derecho a que el tribunal decida el fondo de la disputa o de asuntos específicos que pudiere plantear. Esta cuestión involucra límites constitucionales a la competencia judicial. Desde una mirada más procesalista, legitimación es la cualidad emanada de la ley para deducir una pretensión ante la Justicia (legitimatio ad processum) , que en la mayoría de los casos coincide con la titularidad de la relación jurídica sustancial (legitimatio ad causam) .

2– La legitimación para obrar, que es de obligado análisis en todo juicio –aun de oficio– a fin de evitar soluciones nulas, cobra mayor trascendencia en los planteos colectivos. Es crucial determinar la aptitud de postulación de quien se presenta porque: a) es necesario respetar el derecho de defensa de todos los potenciales integrantes del sector que pueden o no estar de acuerdo con el objeto del litigio o el modo en que se plantea; b) una actitud laxa al momento de revisar la legitimación puede derivar en la intervención judicial en asuntos que le competen a los poderes representativos (en el sentido de electivos o emergentes de elecciones populares) y, por lo tanto, comprometer el principio de división de poderes; c) la primera defensa a oponer por la demandada (generalmente grandes empresas, grupos económicos relevantes o el propio Estado) será la falta de legitimación; d) la sentencia tendrá efectos expansivos, con lo cual se vigoriza el deber de los jueces de examinar la legitimación (y también la representatividad), no sólo liminarmente, sino también en todo el curso del proceso; e) los procesos colectivos no constituyen un ámbito propicio para pregonar la absoluta vigencia del principio in dubio pro legitimatione. 3– En la especie, los amparistas actúan invocando un interés colectivo. Siendo así, la interpretación judicial de la legitimación prevista en el segundo párrafo del art. 43, CN, es insoslayable para el tratamiento de este tema, no sólo por la fuente de la que deriva (la norma fundamental de la República Argentina y su consecuente jerarquía jurídica), sino porque es aplicable en todo el país. Además, es la norma específica que regula la legitimación en los procesos de incidencia colectiva, de allí que no cabe efectuar remisiones a otras normas que, si bien guardan vinculación con la cuestión en análisis, ceden ante la prescripción específica citada.

4– A fin de desentrañar el correcto sentido y alcance de esta norma fundamental, resulta adecuado recurrir a su interpretación auténtica. La jurisprudencia insistida de la CSJN, al referirse a la interpretación judicial auténtica, alude a la búsqueda de la significación y alcance normativo, según el pleno efecto conferido a la intención del legislador, que fluye del debate llevado a cabo en el seno de la Convención Constituyente de 1994 y del propio espíritu que fluye inequívocamente de la norma en análisis. El más Alto Tribunal de la Nación tiene reiteradamente dicho que la interpretación auténtica de la Constitución Nacional no puede olvidar los antecedentes que hicieron de ella una creación viva.

5– El auténtico sentido del Constituyente de 1994 fue limitar la legitimación en los amparos comunes (individuales) a los afectados titulares de un derecho subjetivo (art. 43, párrafo 1°, CN: de allí la expresión liminar: “Toda persona…”), sin permitir la acción popular; y abrir la legitimación a favor tanto del “afectado” como del defensor del pueblo y de determinadas asociaciones, para las hipótesis de discriminación, tutela de los usuarios, de los consumidores, de la competencia, del ambiente y de los derechos de incidencia colectiva (art. 43, párr. 2°, CN).

6– Hoy prácticamente ya no se discute (salvo algunas excepciones doctrinarias y jurisprudenciales) que para gozar de la legitimación del “afectado” previsto en el párrafo 2° del art. 43, CN, un sujeto debe tener un interés compartido con otros integrantes de un grupo. Pero esta “cotitularidad” o “coparticipación”, opuesta a la singularidad del damnificado concreto del primer párrafo del art. 43 (titular de un derecho subjetivo exclusivo), no obsta a que el “afectado” deba acreditar un daño propio, directo y diferenciado, que constituye una suerte de “cuota parte” del agravio total.

7– No se exige como requisito la exclusividad del daño, sino su diferenciación; lo que significa que quien invoca legitimación debe señalar un móvil distinto del mero interés en el cumplimiento de la ley, ya que en esta hipótesis se cae en la acción popular o en instancias de mera denuncia, o participación ciudadana indiferenciada basada en el mero interés de legalidad objetiva –que es lo que ocurre en el presente caso–, sin exponer ningún tipo de perjuicio o daño propio, cierto o diferenciado, del que podría sufrir el resto de la sociedad a la que representarían o pretenden representar.

8– La doctrina expone que la forma representativa de gobierno y los límites con que se reconoce el derecho a peticionar a las autoridades, así como las atribuciones del Poder Judicial en el actual sistema, vedan la legitimación de los ciudadanos o habitantes, en calidad de tales, así como la de los legisladores o concejales, para impedir o detener la sanción de normas generales o particulares. En ese sentido se ha pronunciado la CSJN.

9– Ésta es la tesis adoptada por el TSJ Córdoba, el cual ha excluido toda posibilidad de admitir una acción popular de amparo en nuestro ordenamiento jurídico, exigiendo que el accionante acredite un daño diferenciado o un agravio especial en su persona o patrimonio. No basta aducir la condición de ciudadano para accionar, sino que es menester demostrar que existe un interés concreto, inmediato, afectado en el amparista. Caso contrario no existiría un caso o controversia judiciable, y el perjuicio denunciado no podría ser calificado de cierto y real.

10– En el sub lite, los amparistas carecen de legitimación para asumir la calidad de actores, por cuanto la demanda deducida con fundamento en la sola condición de ciudadanos y vecinos de la ciudad de Villa María no es susceptible de tratamiento judicial, ni los habilita para asumir la defensa judicial de los intereses de la comunidad, en un proceso colectivo como el presente, ante la carencia y consecuente falta de acreditación de un interés personal, directo, cierto y diferenciado respecto de la situación en la que se hallan los demás ciudadanos, que les produzca un daño concreto. Más allá de sus genéricas alegaciones, no han probado el menoscabo que la ordenanza impugnada les habría producido, no bastando como fundamento de la legitimación esgrimida el interés general que pudiesen tener en que se cumplan la Constitución, los Tratados y las leyes que –según aseveran– resultan violadas.

11– Sin perjuicio de lo expuesto, también resulta de recibo el agravio formulado por la Municipalidad apelante cuando afirma que, habiendo sido publicada la Ordenanza Nº 6434, en el Boletín Oficial de la ciudad de Villa María el día 15/12/11 y entrado a regir el día 18 del mismo mes y año, la acción de amparo presentada el 21/12/12 fue interpuesta vencido largamente el plazo de caducidad impuesto por la ley (art. 2 inc. e, ley 4915).

12– El “acto de autoridad pública”, lesivo de los derechos y garantías constitucionales esgrimidos en el escrito de demanda (art. 43, CN, art. 48, CProv. y art. 1, ley 4915), es un acto normativo general (la Ordenanza N° 6434), impugnado directamente como contenido integrativo de la pretensión objeto de la acción de amparo, de modo que el inicio del plazo de caducidad de la acción debe computarse a partir de su fecha de publicación (art. 111, CPcial y art. 3, CC), ya que ella es subsumible en lo prescripto por el art. 2 inc. e, ley 4915, cuando establece que la acción de amparo no será admisible cuando: “e) la demanda no hubiese sido presentada dentro de los quince días hábiles a partir de la fecha en que el acto fue ejecutado o debió producirse”, pues la publicación de la Ordenanza 6434 implica que los interesados pudieron objetivamente conocerla.

13– Resulta ostensible que el interés jurídico concreto esgrimido por quienes accionan nace con la vigencia misma de la ordenanza, a partir de su publicación (art. 111, CPcial), ya que de su contenido derivan un daño que exteriorizan extemporáneamente, recién en oportunidad de interponer la acción de amparo. Mal pueden tener efecto interruptivo las solicitudes administrativas que efectuaron, no sólo porque también resultan extemporáneas cotejando la fecha de publicación de la Ordenanza (15/12/11) y la fecha de presentación de la primera de ellas (9/8/12), sino porque surge asimismo que los amparistas no incluyeron en el contenido sustancial de la pretensión objeto de la acción, los actos singulares de aplicación de la norma general.

14– Lejos de impugnar tempestivamente a la ordenanza tildándola de inconstitucional, los amparistas la consintieron tácita e inequívocamente al efectuar presentaciones administrativas. Asimismo, la ausencia de objeción a la norma emerge con claridad de actos posteriores de ejecución del proceso licitatorio que culminó con la adjudicación de la obra a la empresa adjudicataria, que mal podían ignorar, si se repara en que la mencionan expresamente en el texto de sus presentaciones administrativas.

15– Como explica el Alto Cuerpo provincial, tratándose de una norma legislativa (la ordenanza lo es a nivel del Estado municipal) “… el plazo de quince días para la presentación de la demanda de amparo que establece el art. 2 inc. e, ley 4915, cuando –tal como acontece en autos– se ha impugnado directamente como acto de autoridad lesivo de los derechos y garantías constitucionales a una ley en sentido formal y material, debe computarse desde su publicación (art. 111, CPcial y art. 3, CC). Esta es la interpretación que se ajusta a la naturaleza constitucional de la acción de amparo, prevista en el art. 43, CN, como una acción expedita y rápida, en resguardo de las garantías constitucionales y en armonía con el derecho a ser oído, con la debida garantía y dentro de un plazo razonable…”. 16– No es coherente el comportamiento deliberado de quien aduce un supuesto de “arbitrariedad e ilegalidad manifiesta” (presupuesto de toda acción de amparo: art. 43, CN y art. 1, Ley 4915), derivado directamente de un acto legislativo publicado un año antes de la fecha de interposición de la demanda (15/12/11 y 21/12/12, respectivamente), vencidos los quince días hábiles establecidos en el art. 2 inc. e, Ley 4915 (computando dicho plazo desde la fecha de publicación), sin aducir y exponer razones suficientes que demuestren para enervar la caducidad de la acción, que la arbitrariedad ha sido sobreviniente.

17– Si los demandantes dejaron cumplir con exceso el plazo establecido en la ley 4915, ello resulta demostrativo de que pueden recurrir a las vías ordinarias sin necesidad de habilitar el remedio excepcional y sumario del amparo. La demora, por lo menos, alcanza para neutralizar la invocación de gravamen irreparable que puede traer aparejado el largo trámite ordinario; de allí que la acción de amparo tampoco puede ser acogida si no se demuestra la inidoneidad de las vías ordinarias, extremo que los amparistas no han satisfecho.

18– El art. 43, CN, en tanto prevé como condicionamiento del amparo la inexistencia de “otro medio judicial más idóneo”, no deroga el art. 2 inc. a, ley 4915, ni hace que la acción de amparo deje de ser una acción subsidiaria, viable sólo ante la inexistencia de otra vía que posibilite el adecuado resguardo del derecho invocado. La jurisprudencia de la CSJN se ha mantenido invariable en considerar al amparo como un remedio de excepción, reservado para aquellas situaciones extremas en las cuales la carencia de otras vías legales aptas para zanjarlas pueda afectar derechos constitucionales, dejando debidamente aclarado que la carga de demostrar la inexistencia o insuficiencia de otras vías debe ser cumplida por quien demanda, no bastando al efecto la mera alegación.

19– Incurren en un grave error quienes interpretan, a raíz de la reforma constitucional, que el amparo se ha constituido en un medio procedimental ordinario, pues continúa siendo un remedio extraordinario y por ende excepcional. Si por “medio judicial más idóneo” se entendiese todo aquel que asegura al amparista una más pronta solución del litigio, es obvio que toda pretensión con sustento constitucional –y todas lo tienen– resultaría admisible por la vía del amparo, con la consecuente ordinarización de un procedimiento postulado como de excepción.

20– Vía judicial “más idónea”, en los términos del art. 43, CN, es la adecuada a la naturaleza de la cuestión planteada conforme al régimen procesal vigente, con lo cual el amparo queda reservado a los supuestos en que exista arbitrariedad o ilegalidad manifiesta y, además, las vías ordinarias carezcan de idoneidad para otorgar al justiciable una tutela judicial efectiva del derecho invocado.

21– Este Tribunal tiene dicho que de todos los presupuestos que condicionan el ejercicio y acogimiento de la acción de amparo, resulta dirimente la exigencia de la evidencia de la arbitrariedad e ilegalidad del acto lesivo del derecho constitucional que se alegue, lo que ha hecho sostener que la ausencia de tal requisito torna innecesario, en el trámite del amparo, la amplitud del debate y de la prueba.

22– En autos, por muy valiosos que resulten los antecedentes históricos de la ciudad que ameritó el a quo y las verificaciones que practicó en el Archivo Municipal de la ciudad, tales elementos de juicio no suplen ni se equiparan a un estudio técnico, registral y legal de los antecedentes y estado dominial del predio desafectado por el art. 6 de la Ordenanza N° 6434, que brinde certeza al respecto.

23– El art. 7, ley 4915, impone a los amparistas la obligación de acompañar “Con el escrito de interposición (…) la prueba instrumental de que disponga, o la individualización si no se encontrase en su poder, con indicación del lugar en donde se encuentre. Indicará asimismo, los demás medios de prueba de que pretenda valerse”. Tales exigencias no fueron cumplidas; no se ofrecieron elementos de juicio que con grado de certeza pudiesen acreditar las afirmaciones de los amparistas. 24– Nada garantiza que los estudios históricos citados a modo de fundamento argumental sean completos, ya sea porque los autores de las obras citadas en la sentencia opugnada carecieron en su momento de elementos de juicio corroborantes adicionales a los suministrados en sus trabajos de investigación, o porque los desconocieron u omitieron consignar otros que podrían, eventualmente, obligar a arribar a conclusiones distintas. Ello sin desmerecer la estatura intelectual de dichos autores ni el valor científico de los trabajos que llevaron a cabo.

Resolución I. Hacer lugar al recurso de apelación deducido por la Municipalidad de Villa María a fs. 806/836, y en su consecuencia, revocar íntegramente lo resuelto en la Sentencia Nº 59 de fecha 19/4/13, dictada por el señor Juez de Primera Instancia y Cuarta Nominación en lo Civil, Comercial y Familia de esta ciudad. II. Fruto de lo resuelto en el punto anterior, rechazar la acción de amparo y el planteo de inconstitucionalidad articulados contra la Ordenanza Municipal de Villa María N° 6434 (sancionada el 25/11/11, promulgada el 5/12/11 y publicada el 15/12/11), por los señores Delfín Armando Polack y Omar José Rabaglio, por resultar formal y sustancialmente inadmisibles, por los fundamentos vertidos en la presente resolución. III. Imponer las costas devengadas en ambas instancias por su orden por las razones expuestas en el considerando VI.

CCC, Fam. y CA Villa María, Cba. 24/7/13. Sentencia Nº 28. Trib. de origen: Juzg. 4a. CC y Fam. Villa María Cba. “Polack, Delfín Armando y otro c/ Municipalidad de Villa María – Amparo – Expte. Nº 1134905”. Dres. Juan Carlos Caivano y Luis Horacio Coppari .-

AMPARO (Reseña de fallo)

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