CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

HABILITACIÓN DE INSTANCIA. OFICIOSIDAD. Alcance. Etapas ordinarias y eventuales. Suspensión del trámite. Improcedencia. PERENCIÓN DE INSTANCIA. Procedencia. ACTO ADMINISTRATIVO. Causación de estado. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. “ In dubio pro habilitate instantiae ”. Principio de informalismo 1– El incumplimiento del pago de los aportes colegiales y previsionales establecidos por las leyes 5805 y 6468 (t.o. Ley 8404) no constituye obstáculo para analizar el fondo de la pretensión contenida en el recurso de reposición deducido por la parte actora contra el proveído del Tribunal por el que se declara que la presente demanda no corresponde a la jurisdicción contencioso–administrativa, ya que el trámite en esta etapa procesal debe ser impulsado de oficio por el Tribunal (Mayoría, Dres. Sánchez Gavier y Rolón Lembeye).

2– La oficiosidad del trámite que dispone el art. 11, CMCA, se extiende – conforme surge del análisis de la propia normativa– durante toda la etapa procesal previa de admisibilidad, previo a “dar trámite a una demanda”. Ello sin distinguir entre etapas ordinarias o eventuales (recursivas), ya que hasta que no concluya el trámite de admisión no resulta posible pasar a la próxima etapa procesal. De allí que no resulte factible suspender trámite alguno hasta que no concluya definitivamente esta etapa procesal, porque toda suspensión afectaría el interés público que sustenta la imposición legal de que el trámite sea impulsado de oficio (Mayoría, Dres. Sánchez Gavier y Rolón Lembeye). 3– Aun cuando el trámite de admisión deba impulsarse de oficio, ello es sin perjuicio del impulso procesal que también debe obligatoriamente realizar el demandante, bajo pena de que se opere la caducidad de la instancia (CCA 2ª, “Satag c/ Mdad. de Córdoba”, Auto N° 37/97) (Mayoría, Dres. Sánchez Gavier y Rolón Lembeye).

4– La pura actividad del Tribunal a que se refiere el art. 55, ley 7182, es aquella que solo puede ser realizada por el órgano jurisdiccional, sin que sea dable admitir la gestión de las partes. De allí que la ley especifica que se trate de “pura” actividad del Tribunal. Además dicha excepción prevista por la ley debe ser interpretada con criterio restrictivo (TSJ, “Moyano Benjamín c/Caja de Jubilaciones – Plena Jurisdicción – Casación”, A.I. N° 45/94) (Mayoría, Dres. Sánchez Gavier y Rolón Lembeye).

5– La suspensión de la tramitación de la causa en función de lo establecido por el art.22, ley 6468 (to. Ley 8404), impide la consideración del recurso de reposición interpuesto por la parte actora, sin que obste lo antedicho la oficiosidad que es dable predicar del trámite de la etapa de habilitación de instancia, ya que ésta concluye cuando el Tribunal se pronuncia acerca de su competencia, sea en forma positiva o negativa, pues la etapa recursiva que pudiera continuarla es meramente eventual y, como tal, de naturaleza dispositiva. Tal conclusión se deriva de la interpretación armónica del sistema contencioso–administrativo reglado por el CMCA, ley 7182, donde el legislador expresamente ha establecido en su art. 55 que “la instancia contencioso–administrativa, generada con la proposición de la demanda, quedará perimida cuando la causa se haya encontrado paralizada por más de un año sin que el demandante inste su prosecución, cualquiera sea su estado, salvo que los autos pendieren de pura actividad del Tribunal...”. (Minoría, Dra. Garzón de Bello).

6– Interpretar que la oficiosidad de la etapa de habilitación de instancia se continúa en forma inalterable desde la interposición de la demanda hasta que quede firme lo resuelto en orden a la habilitación de instancia, sin que quepa posibilidad alguna de que la misma quede demorada por motivos ajenos al Tribunal, importaría una incongruencia en el Legislador, la que no es dable presumir, ya que de ello se derivaría la imposibilidad material de que la perención se opere en este estadio procesal y con ello la sinrazón de la modificación de este instituto procesal que introdujo la ley 7182 (art.55, en su momento art.57, CPCA, ley 3897) (Minoría, Dra. Garzón de Bello).

7– Postergar la suspensión del trámite de la causa, derivada del incumplimiento de integrar los aportes previsionales, hasta la conclusión de toda eventual etapa recursiva respecto de la habilitación de instancia, en los hechos importaría tanto como que los aportes sólo se efectuarían en los supuestos en que la parte actora pudiera revertir la declaración de incompetencia del Tribunal ya que, de lo contrario y conforme al curso ordinario de las cosas, difícilmente los efectuaría pues no cabría posibilidad alguna de proseguir la instancia procesal (Minoría, Dra. Garzón de Bello).

8– Desde el punto de vista sustancial, el recurso de reposición articulado en contra del proveído del Tribunal por el que se declara que la demanda no corresponde a la jurisdicción contencioso–administrativa, debe ser rechazado, ya que para que un acto administrativo sea revisable en sede judicial debe causar estado, reuniendo las calidades de “definitivo”, “último”, “denegatorio”, y que no haya devenido “firme” (TSJ, Sent. Nº 1/98 y 59/98, Garrido Falla F. “Tratado de Derecho Administrativo”, vol. III, pág. 66, Fiorini Bartolomé, “Qué es el contencioso”, p. 216/217). La ausencia de la calidad de firme de la decisión administrativa traída a juicio es la deficiencia apuntada en el resolutorio impugnado (Mayoría, Dres. Sánchez Gavier y Rolón Lembeye).

9– La actora debió presentar el recurso de reconsideración ante el Ministerio de Educación (art. 80, LPA; art. 1 inc. “a” y 6, CMCA) y no, como efectivamente lo hizo, ante el IPEM N° 265 “José de la Quintana”. La ley formal no puede ser modificada o alterada por innominadas y vagas referencias de prácticas burocráticas reñidas con el derecho aplicable (Mayoría, Dres. Sánchez Gavier y Rolón Lembeye).

10– La resolución “ In dubio pro habilitate instantiae ” no aparece atendible desde que no se invoca en el caso una circunstancia fáctica cuyo conocimiento requiera mayor investigación de prueba. Se discrepa simplemente con la aplicación al hecho de la vida propuesto, de una cierta regla de derecho (Mayoría, Dres. Sánchez Gavier y Rolón Lembeye).

11– El principio de informalismo a favor del administrado, estipulado como base del procedimiento administrativo en el art. 176 in fine, CProv., no debe entenderse como la ausencia de formas, plazos, términos, competencia, etc., sino tal como está reglamentado: como excusa de exigencias no esenciales “que puedan ser cumplidas posteriormente” (art. 9°, LPA). Y el paso del tiempo en el proceso –como en la vida misma–, hace caducar el derecho a efectuar las presentaciones del caso con posterioridad (art. 64, LPA). Expresa sanción legal que descalifica el argumento principista esgrimido, con una precisa sanción normativa (Mayoría, Dres. Sánchez Gavier y Rolón Lembeye).

15.454 – C2a.CA Cba. 6/4/04. Auto N º 157. “Robbiati, María del Carmen c/ Provincia de Córdoba –PJ”.

Córdoba, 6 de abril de 2004

Y VISTOS:

La parte actora interpone recurso de reposición en contra del proveído del Tribunal de fecha 24/4/03 por el que se declara que la presente demanda no corresponde a la jurisdicción contencioso–administrativa. Solicita que al momento de resolver se revoque por contrario imperio el decreto impugnado y en consecuencia se habilite la instancia. Manifiesta que el proveído ha sido dictado por un solo miembro del Tribunal contrariamente a lo preceptuado por el art. 11, ley 7182, lo cual resulta suficiente para declararlo nulo. Transcribe parte del decreto impugnado, señalando que carece de fundamentación y que no explicita por qué razón los agravios y la documentación no desvirtúan la improcedencia formal objetivamente, limitándose a afirmar el punto de modo puramente dogmático; agrega que tampoco se expresa en qué sentido no se ha cumplimentado con el art. 2 y 80 de la ley 6658 t.o. Conjetura, en consecuencia, cuál ha sido la objeción e intenta impugnarla. Razona que el Tribunal ha incurrido en error si afirma que el recurso ha sido presentado extemporáneamente y que de la documentación acompañada no surge lo contrario. Expresa que de acuerdo al art. 5 inc. “j” del Decr. 214–E–63, la actora estaba obligada a respetar el orden o vía jerárquicos y a presentar la reconsideración por el despacho de la escuela para que ésta elevara el escrito ante la autoridad pertinente, por lo que la presentación fue efectuada correctamente y en tiempo propio (art. 2 y 80, ley 6658 t.o.). Hace notar como cuestión de hecho, que la Demys y las escuelas mismas envían instructivos al personal en el que le ordenan que, al efectuar presentaciones, deben hacerlo por la vía del superior jerárquico inmediato, nunca dirigirse a la autoridad que debe resolver en última instancia de modo directo si es que ello implica saltear el orden respectivo. En este sentido, destaca el instructivo de la Secretaría Privada de la Demys, que expresamente indica que todos los escritos, incluidas las notas dirigidas al Ministerio de Educación, deben elevarse por ante la Secretaría Privada. Deduce que, si el Tribunal quiso aludir a la ausencia de argumentación suficiente que respalde la postura según la cual el recurso fue presentado temporáneamente y el acto desestimatorio carece de causa, incurre en un yerro nuevamente, debido a que no existía necesidad alguna de argumentar de modo más extenso ni de mencionar la norma aplicable que se presume conocida. Afirma que la postura del Tribunal carece de fundamentación legal, siendo contraria a la que sustenta el Excmo. Tribunal Superior de Justicia. Resalta que la actora, como empleada pública del interior, no está obligada a trasladarse a la capital para interponer un recurso, y que por tanto dirigió el recurso de reconsideración a su superior jerárquico y al menos en el caso de los docentes, existe la creencia generalizada, generada por la circulación de instructivos emanados de la superioridad, de que así deben hacerlo, constituyendo un hábito en el actuar. Argumenta que de acuerdo con el principio del informalismo que regula el trámite administrativo, dicho recurso está perfectamente presentado y corresponde al funcionario que lo reciba o ante quien va dirigido, remitirlo a la autoridad competente. De hecho, si no fuera así –continúa diciendo–, no logra entender cómo llegó el escrito a la superioridad. Añade que si alguna duda existe respecto de la habilitación de la vía contencioso–administrativa, por aplicación del principio “ in dubio pro habilitate instantiae ”, el Tribunal debió imprimir a la demanda el trámite correspondiente, tal como lo ha decidido la jurisprudencia del TSJ. Sostiene que, merced al proveído impugnado se ve privada del “derecho constitucional a la jurisdicción”, reconocido por la doctrina y por el Derecho Judicial, vulnerando lo dispuesto por los art. 19 inc. 9, CProv. y 25 punto 1 del Pacto de San José de Costa Rica. Refiere que exigirle a la actora que se traslade a la Capital de la provincia para que interponga recurso ante el Ministerio constituye un “exceso ritual manifiesto”, resultando evidente del texto del recurso interpuesto la voluntad de impugnar el acto. Finaliza diciendo que, en virtud del principio de informalismo (art. 8, ley 6658) que regula todo el trámite administrativo y lo expresamente solicitado por el actor, resulta evidente la procedencia del presente, correspondiendo la revocación del decreto impugnado y la habilitación de la instancia. Ofrece prueba documental e informativa. Formula reserva del caso federal (art. 14, ley 48). II. Impreso el trámite de ley, se corre traslado al Sr. Fiscal de Cámara, quien lo evacua solicitando el rechazo del recurso planteado. III. Dictado y firme el decreto de autos queda el recurso en estado de ser resuelto. Y CONSIDERANDO:

Los doctores Humberto Sánchez Gavier y Víctor A. Rolón Lembeye dijeron: 1. Que desde el punto de vista formal, el recurso cumplimenta con los requisitos legales de sujeto, objeto y temporalidad, por lo que corresponde analizar el fondo de la pretensión. 2. Estimamos que no constituye obstáculo para ello el hecho de que no se haya cumplimentado el pago de los aportes colegiales y previsionales establecidos por las leyes 5805 y 6468 (t.o. Ley 8404), ya que el trámite en esta etapa procesal, debe ser impulsado de oficio por el Tribunal. El art. 11 del CMCA concretamente dispone que “La Cámara Contencioso–administrativa, antes de dar trámite a una demanda, debe establecer de oficio si el asunto corresponde a esa jurisdicción...”. La oficiosidad del trámite que allí se dispone se extiende, según nuestro criterio y conforme surge del análisis de la propia normativa, durante toda la etapa procesal previa de admisibilidad, previo a “dar trámite a una demanda”. Ello sin distinguir entre etapas ordinarias o eventuales (recursivas), ya que hasta que no concluya el trámite de admisión no resulta posible pasar a la próxima etapa procesal. De allí que no resulte factible suspender trámite alguno hasta que no concluya definitivamente esta etapa procesal, porque toda suspensión afectaría el interés público que sustenta la imposición legal de que el trámite sea impulsado de oficio. Resulta oportuno además reiterar lo expresado por esta Cámara (con anterior integración), en autos “Satag. c/ Mdad. de Córdoba” (Auto N° 37/97) en el sentido que “aun cuando el trámite de admisión deba impulsarse de oficio, ello es sin perjuicio del impulso procesal que también debe obligatoriamente realizar el demandante bajo pena de que se opere la caducidad de la instancia”. Ello en razón de que “La pura actividad del Tribunal a que se refiere el art. 55 de la ley de la materia, es aquella que solo puede ser realizada por el órgano jurisdiccional, sin que sea dable admitir la gestión de las partes. De allí que la ley especifica que se trate de “pura” actividad del Tribunal. Además dicha excepción prevista por la ley debe ser interpretada con criterio restrictivo, como bien lo señala el Tribunal Superior de Justicia en autos “Moyano Benjamín c/Caja de Jubilaciones – Plena Jurisdicción – Casación “ (A.I. N° 45/94)”. 3. Que desde el punto de vista sustancial, adelantamos la posición adversa al progreso del recurso articulado, en atención a los argumentos expuestos por el Sr. Fiscal de Cámara en su dictamen N° 068, a cuyos términos nos remitimos, por compartirlos plenamente. Dice en su dictamen el Representante del Ministerio Público que: “...ninguno de los argumentos expuestos por el impugnante en su recurso, desvirtúa la legitimidad de la resolución que lo agravia. Esa resolución, perfectamente fundada en los hechos de la causa y el derecho aplicable, aparece como la decisión lógica y legal que exige el art. 155 de la Constitución de la Provincia”. Agrega el Sr. Fiscal que: “... Respecto del primero de los óbices planteados por el recurrente (pto. II.1 de su escrito recursivo), apunto la simple cita del art. 117 inc. 2° del CPCC, aplicable por remisión del art. 13° de la Ley de la Materia, que reza “Los decretos propiamente dichos ... no requieren otra formalidad que su expresión por escrito, indicación de lugar y fecha, y la firma del juez o del presidente del tribunal”. Y el recordatorio de que en todo caso, la decisión definitiva del punto ha de ser resuelta mediante un “auto interlocutorio” suscripta por el pleno. Por lo que al respecto bien puede afirmarse que el recurso resulta inadmisible. Continúa el Fiscal su desarrollo, manifestando que en cuanto los agravios que plantea respecto a la falta de fundamentación del decreto impugnado: “...es jurisprudencia pacífica de los Tribunales del fuero que un acto administrativo para que sea revisable en esta sede, debe ‘causar estado” (TSJ, S.Nº 1/98 y N° 59/98, entre otras)”. “En la jurisprudencia citada y en doctrina, quiere decir que reúna las calidades de “definitivo”, “último”, “denegatorio”, y que no haya devenido “firme”. (Garrido Falla F., “Tratado de Derecho Administrativo”, vol. III, pág. 66.; Fiorini Bartolomé, “Qué es el contencioso”; pág. 216/217).” “Justamente, la calidad de “firme” de la decisión administrativa traída a juicio (Res. M.E. 383/02), ha sido la deficiencia apuntada por V.E. en el resolutorio impugnado con expresión suficiente del hecho juzgado y derecho aplicado, por lo que satisface las exigencias puestas por el legislador para la decisión (art. 11, ley 7182)”. Sigue diciendo: “En el caso, el Recurso de Reconsideración ha sido presentado ante el IPEM N° 265 “José de la Quintana” y no ante el Ministerio de Educación, en una actuación inadmisible del actor, de cara a la indicación expresa del art. 80 in fine, LPA”. “Solo en el cumplimiento de la ley se satisfacen los extremos que estipula el art. 178 in fine, de la Constitución de la Provincia, y reglamenta el art. 1° inc. “a” y 6° de la Ley de la Materia; para someter esta actuación administrativa al control judicial, cuyo ejercicio corresponde al Tribunal de V.E.”. En cuanto a las normas reglamentarias invocadas como fundamento del agravio, manifiesta el Representante del Ministerio Público que “...han sido derogadas implícitamente por el art. 9° de la ley 7204, modificatoria del art. 125, ley 6658. Es más, el texto claro y preciso del art. 1°, LPA, tras dicha reforma, avienta cualquier duda sobre las reglas de procedimiento. Aun de aquellas nacidas del ancestral concepto de “jerarquía” de orden monástico, generalmente divorciado de la construcción democrática de la organización constitucional”. “Es claro que una regla normativa de este rango: Ley formal, no puede ser modificada o alterada por innominadas y vagas referencias de prácticas burocráticas reñidas con el derecho aplicable”.”Las reformas normativas apuntadas, en el marco de los profundos cambios que en todo orden imponen prácticas democráticas llevan a la aplicación de estas reglas claras, antes que precedentes judiciales –que como el citado por la actora– buscaron una alternativa menos gravosa, en otro contexto político, para quienes padecían por aplicación de las reglas disvaliosas, propias de la dictadura”. Respecto a la supuesta resolución “ In dubio pro habilitate instantiae ” señala que “...no aparece atendible desde que no se invoca en el caso una circunstancia fáctica cuyo conocimiento requiera mayor investigación de prueba. Se discrepa simplemente con la aplicación al hecho de la vida propuesto, de una cierta regla de derecho”. Ilustra sus dichos expresando que “...No hay denegación de justicia ni privación del acceso a “la decisión” de un juez, desde que es la decisión del tercero imparcial llamado a resolver el proceso, en las condiciones de la Constitución (art. 153, 154, 161 y cc.), la LOPJ (art. 22 y cc, L, 8435) y la del Fuero (art. 10, ley 7182), adoptada en el marco del poder–deber que le impone el art. 11° ibid; lo que se pone en crisis con el remedio impugnativo puesto por la actora. Decisión judicial que bien puede ser adversa. Así, la doctrina y jurisprudencia apuntan: “...Dicha tutela debe considerarse satisfecha con la obtención de una resolución fundada en derecho, que puede ser de inadmisión o desestimación por algún motivo formal cuando concurra alguna causa legal y así lo acuerde el Tribunal en aplicación razonada de la misma (conf. González Pérez, Jesús, “El derecho a la tutela jurisdiccional”, Ed. Civitas, Madrid, 1984, pág. 30 y ss.)” (TSJ, S.Nº 18/96)”. Concluye el Sr. Fiscal apuntando que “...Tampoco resulta atendible la descalificación como “exceso ritual manifiesto” presentado al punto 4 e) de una supuesta desigualdad de trato; a poco que se lean las previsiones del art. 31, LPA. El principio de informalismo a favor del administrado, estipulado como base del procedimiento administrativo en el art. 176 in fine de la Constitución de la Provincia, no debe entenderse como la ausencia de formas, plazos, términos, competencia, etc., sino tal como está reglamentado: como excusa de exigencias no esenciales, “que puedan ser cumplidas posteriormente” (art. 9°, LPA). Y el paso del tiempo en el proceso –como en la vida misma–, hace caducar el derecho a efectuar las presentaciones del caso con posterioridad (art. 64, LPA). Expresa sanción legal que descalifica el argumento principista esgrimido, con una precisa sanción normativa”. Por los precisos fundamentos expuestos por el Sr. Fiscal, que asumimos como propios, corresponde el rechazo del recurso de reposición planteado.

La doctora Nora Garzón de Bello dijo:

I– Que mediante el presente recurso de reposición la parte actora cuestiona el proveído del Tribunal de fecha 24/4/03 sólo en su punto primero, esto es, en cuanto declara que la presente demanda no corresponde a esta jurisdicción contencioso–administrativa, no así en su punto segundo donde se dispuso emplazarla bajo apercibimiento de ley a cumplimentar los aportes colegiales y previsionales establecidos por las leyes 5805 y 6468 (to. Ley 8404) (fs.19vta.), el que se encuentra firme y consentido. II– Que si bien el recurso ha sido interpuesto en tiempo propio, no corresponde su consideración atento que la tramitación de la causa se encuentra suspendida en función de lo establecido por el art.22 de la ley 6468 (to. ley 8404). III– En consecuencia, desde que el emplazamiento no fue cumplimentado por la parte actora según certifica la actuaria (fs.31) y no surge haya sido satisfecho a posteriori hasta la notificación del decreto de autos (fs.37 y 38), lo que ésta tampoco siquiera invoca, no corresponde emitir pronunciamiento alguno en este estadio procesal. (C.Apel.S.Fco. A.137/96 y 27/99, citados por Oscar Vénica Código de Procedimiento Civil y Comercial, T.III, Córdoba, 1999, pág. 396). IV– No obsta lo antedicho la oficiosidad que es dable predicar del trámite de la etapa de habilitación de instancia, ya que la misma concluye cuando el Tribunal se pronuncia acerca de su competencia, sea en forma positiva o negativa, ya que la etapa recursiva que pudiera continuarla es meramente eventual y como tal, de naturaleza dispositiva. Tal conclusión se deriva de la interpretación armónica del sistema contencioso–administrativo reglado por el CMCA., ley 7182, donde el legislador expresamente ha establecido en su art.55 que “La instancia contencioso– administrativa, generada con la proposición de la demanda, quedará perimida cuando la causa se haya encontrado paralizada por más de un año, sin que el demandante inste su prosecución, cualquiera sea su estado , salvo que los autos pendieren de pura actividad del Tribunal... ”. (el destacado me pertenece). Interpretar lo contrario, esto es, que la oficiosidad de la etapa de habilitación de instancia se continúa en forma inalterable desde la interposición de la demanda hasta que quede firme lo resuelto en orden a la habilitación de instancia, sin que quepa posibilidad alguna de que la misma quede demorada por motivos ajenos al Tribunal, importaría una incongruencia en el Legislador, la que no es dable presumir, ya que de ello se derivaría la imposibilidad material de que la perención se opere en este estadio procesal y con ello la sinrazón de la modificación de este instituto procesal que introdujo la ley 7182 (art.55, en su momento art.57, CPCA, ley 3897). En forma coadyuvante es dable señalar que postergar la suspensión del trámite de la causa, derivada del incumplimiento de integrar los aportes previsionales, hasta la conclusión de toda eventual etapa recursiva respecto de la habilitación de instancia, en los hechos importaría tanto como que los aportes sólo se efectuarían en los supuestos donde la parte actora pudiera revertir la declaración de incompetencia del Tribunal ya que, de lo contrario y conforme al curso ordinario de las cosas, difícilmente los efectuaría pues no cabría posibilidad alguna de proseguir la instancia procesal.

Por ello, por mayoría,

SE RESUELVE: 1. Rechazar el recurso de reposición interpuesto, y confirmar, en consecuencia, el decreto de fecha 24/4/03. 2. Sin costas, a mérito de la oficiosidad del trámite prevista por esta etapa procesal por el art. 11, CMCA. 3. Atento el certificado obrante a fs. 31 y lo dispuesto por los art. 22 y 35 de las leyes 6468 y 5805, suspéndase el trámite de la presente causa, hasta tanto se cumplimente con los referidos aportes. Dése noticia al Colegio de Abogados.

Humberto Sánchez Gavier – Víctor A. Rolón Lembeye – Nora M. Garzón de Bello &#9632;

N. de R. - Fallo (no firme) seleccionado y reseñado por Marcela Kobylanski

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