ESCUCHARpor Miguel Ángel Salvay*
Código Civil y Comercial Ley 26994. Artículo 2565. Los derechos reales principales se pueden adquirir por la prescripción en los términos de los artículos 1897 y siguientes.
El art. 3951 del Código Civil dispone que “El Estado General o Provincial, y todas las personas jurídicas o visibles están sometidas a las mismas prescripciones que los particulares, en cuanto a sus bienes o derechos susceptibles de ser propiedad privada; y pueden igualmente oponer la prescripción”; por consiguiente, aquellos que pueden ser sujetos activos en la prescripción pueden ser también sujetos pasivos frente a este modo de adquirir alguno de los derechos reales.
Por otra parte, los Estados provinciales y municipales podrán incorporar a su patrimonio, por medio del instituto, todos los bienes susceptibles de ser adquiridos por la prescripción, salvo los bienes y derechos de dominio público que son imprescriptibles. Una de las razones por las cuales no pueden ser adquiridos, es que estos son bienes que están fuera del comercio (art. 2400 C.C.) y su apropiación está prohibida por ley. Además de ello, esto evita conflicto de poderes entre el Estado nación, las provincias y municipios.
Código Civil y Comercial Ley 26994. Artículo 235. Bienes pertenecientes al dominio público. Son bienes pertenecientes al dominio público, excepto lo dispuesto por leyes especiales: a) el mar territorial hasta la distancia que determinen los tratados internacionales y la legislación especial, sin perjuicio del poder jurisdiccional sobre la zona contigua, la zona económica exclusiva y la plataforma continental. Se entiende por mar territorial el agua, el lecho y el subsuelo; b) las aguas interiores, bahías, golfos, ensenadas, puertos, ancladeros y las playas marítimas; se entiende por playas marítimas la porción de tierra que las mareas bañan y desocupan durante las más altas y más bajas mareas normales, y su continuación hasta la distancia que corresponda de conformidad con la legislación especial de orden nacional o local aplicable en cada caso; c) los ríos, estuarios, arroyos y demás aguas que corren por cauces naturales, los lagos y lagunas navegables, los glaciares y el ambiente periglacial y toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de interés general, comprendiéndose las aguas subterráneas, sin perjuicio del ejercicio regular del derecho del propietario del fundo de extraer las aguas subterráneas en la medida de su interés y con sujeción a las disposiciones locales. Se entiende por río el agua, las playas y el lecho por donde corre, delimitado por la línea de ribera que fija el promedio de las máximas crecidas ordinarias. Por lago o laguna se entiende el agua, sus playas y su lecho, respectivamente, delimitado de la misma manera que los ríos; d) las islas formadas o que se formen en el mar territorial, la zona económica exclusiva, la plataforma continental o en toda clase de ríos, estuarios, arroyos, o en los lagos o lagunas navegables, excepto las que pertenecen a particulares; e) el espacio aéreo suprayacente al territorio y a las aguas jurisdiccionales de la Nación Argentina, de conformidad con los tratados internacionales y la legislación especial; f) las calles, plazas, caminos, canales, puentes y cualquier otra obra pública construida para utilidad o comodidad común; g) los documentos oficiales del Estado; h) las ruinas y yacimientos arqueológicos y paleontológicos.
Código Civil y Comercial Ley 26994. Artículo 236. Bienes del dominio privado del Estado. Pertenecen al Estado nacional, provincial o municipal, sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales: a) los inmuebles que carecen de dueño; b) las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas, sustancias fósiles y toda otra de interés similar, según lo normado por el Código de Minería; c) los lagos no navegables que carecen de dueño; d) las cosas muebles de dueño desconocido que no sean abandonadas, excepto los tesoros; e) los bienes adquiridos por el Estado nacional, provincial o municipal por cualquier título.
Código Civil y Comercial Ley 26994. Artículo 237. Determinación y caracteres de las cosas del Estado. Uso y goce. Los bienes públicos del Estado son inenajenables, inembargables e imprescriptibles. Las personas tienen su uso y goce, sujeto a las disposiciones generales y locales. La Constitución Nacional, la legislación federal y el derecho público local determinan el carácter nacional, provincial o municipal de los bienes enumerados en los dos artículos 235 y 236.
5. La reglamentación de la ley en el ámbito local – El Departamento Ejecutivo
El Órgano Ejecutivo del Estado, en ejercicio del poder de policía, deberá reglamentar la ley 24320 a los fines de su puesta en práctica, definiendo un procedimiento administrativo a los fines de ser instruido, con el objeto de cumplimentar con lo requerido en el art. 2 de la mencionada ley.
La potestad del Departamento Ejecutivo de reglamentar la ley de Prescripción Adquisitiva Administrativa, en el ámbito provincial surge del art. 144 inc. 2 de la Constitución de la Provincia de Córdoba: “El Gobernador tiene las siguientes atribuciones y deberes: inc. 2 Participa de la formación de las leyes con arreglo a esta Constitución, las promulga y publica, y expide decretos, instrucciones o reglamentos para su ejecución, sin alterar su espíritu” ; y en el ámbito municipal surge del art. 49 . inc. 1 de la Ley Orgánica 8102 “Corresponder al Departamento Ejecutivo: Inc. 1) Promulgar, publicar y hacer cumplir las Ordenanzas sancionadas por el Concejo Deliberante y reglamentarlas en los casos que sea necesario…”.
En cuanto a esta competencia reglamentaria, no debe ser objeto de análisis profundo, ya que la ley 20396 en primer término le dio la facultad al Estado Nacional, luego mediante la ley 21477 se otorgó competencia a las Provincias, y posteriormente en el año 1994 mediante la sanción de la ley 24320 se transfirió también la competencia a los municipios de la República, para aplicar la prescripción adquisitiva administrativa.
Es decir, una vez sancionada la ordenanza respectiva, cada Ejecutivo municipal, con el cuerpo de asesores legales y las respectivas aéreas técnicas, deberán instruir un procedimiento administrativo a los fines de cumplimentar con lo requerido en el art. 2 del mencionado cuerpo legal y posteriormente ordenar la escritura declarativa de propiedad a favor del Municipio en aquellos inmuebles donde ejerce la posesión en forma pública, pacífica, ininterrumpida y con ánimo de dueño desde hace más de 20 años.
Para que exista un acto administrativo válido -en este caso un decreto del Ejecutivo Municipal que resuelva la prescripción adquisitiva administrativa- es necesario un órgano dotado de competencia que emita su voluntad conforme a una forma preestablecida normativamente y por medio de un determinado procedimiento. Se ha señalado la esencialidad del procedimiento como medio de transparencia y de garantía del bien común y del administrado. El incumplimiento del procedimiento significará la nulidad absoluta del acto (Massimino, Buteler y Ávalos, 2014).
El procedimiento no sólo debe encauzar jurídicamente y racionalmente la actividad de la Administración para poder aplicar la prescripción administrativa, sino que también debe proteger a los ciudadanos ante cualquier actuación y resolución anómala de los órganos administrativos.
En virtud del principio inquisitivo o de oficialidad del Derecho Administrativo, incumbe a la autoridad administrativa dirigir el procedimiento y ordenar se practique toda diligencia que sea conducente apara el esclarecimiento de la verdad y la justa resolución de la cuestión planteada. El art. 176 de la Constitución de la Provincia de Córdoba tiene la directiva constitucional –sin limitación alguna– de impulso de oficio de las actuaciones administrativas.
Art. 176 de la Constitución de la Provincia de Córdoba. La Administración provincial y municipal sujeta su actuación a la determinación oficiosa de la verdad, con celeridad, economía, sencillez en su trámite, determinación de plazos para expedirse y participación de quienes pueden verse afectados en sus intereses, mediante procedimiento público e informar para los administrados.
La autoridad administrativa debe investigar los hechos, acumular pruebas, aclarar los puntos dudosos y hacer las precisiones necesarias para justificar su decisión y actividad posterior. De ahí la estrecha relación con el principio de verdad material. (Massimino, Buteler y Ávalos, 2014)
6. El procedimiento propiamente dicho – La administración municipal – trámite y requisitos
Previo a entrar al trámite indispensable se transcriben los artículos de la ley referentes al mismo para una mayor compresión del procedimiento:
Ley 24320 Artículo 2°. La posesión ejercida por la administración provincial o municipal o sus reparticiones descentralizadas o autárquicas y en su caso por sus antecesores, deberá surgir de informes de los respectivos organismos donde se especificará el origen de la posesión y el destino o afectación que haya tenido el inmueble poseído, agregando los antecedentes que obren en poder de la administración. Cada inmueble será descripto con su ubicación, medidas y linderos según plano de mensura, que se agregará. El Poder Ejecutivo provincial o la autoridad ejecutiva municipal declarará en cada caso la prescripción adquisitiva operada.
Las escrituras declarativas que en consecuencia otorgará el Poder Ejecutivo provincial o la autoridad ejecutiva municipal en las cuales se relacionarán las circunstancias del caso, servirá de título bastante para la inscripción en el Registro de la Propiedad Inmueble.
Ley 24320 Artículo 3°. Si al presentarse el título a inscripción, el organismo registral observare que con relación al mismo inmueble y por el nombre de un tercero existe otra, apoyada en un título de antigüedad menor al plano de la prescripción adquisitiva, o existiere anotación preventiva de litis de quien tuviere acción declarativa de prescripción adquisitiva a sus favor deberá seguirse el procedimiento judicial que corresponda para que se declare el dominio adquirido por el estado provincial o la municipalidad en su caso.
A. La manifestación legislativa
Es indispensable como primer paso, que el Concejo Deliberante del Municipio a efectos de integrar la voluntad compleja que se requiere para el ejercicio de estas competencias atribuidas por la ley 24320, dicte un instrumento legislativo (ordenanza) de adhesión por parte del municipio a la normativa reseñada.
Posteriormente, o en el mismo acto, a instancias del Poder Ejecutivo municipal o del mismo cuerpo, el Concejo de Representantes del Estado Municipal en cumplimiento de lo que manda el art. 30 de ley de la Provincia de Córdoba N° 8102 debe autorizar o facultar al Departamento Ejecutivo municipal en los términos de la ley nacional 24320 a instruir un procedimiento administrativo a los fines de instrumentar la prescripción adquisitiva administrativa.
Es decir, debe sancionarse una ordenanza mediante la cual el municipio, en primer término, adhiera a la ley 24320 (salvo que lo hubiese realizado con anterioridad) y en la misma ordenanza o sancionando otra con posterioridad, se faculte al Departamento Ejecutivo municipal en los términos de la ley nacional 24320 a instruir un procedimiento administrativo a los fines de instrumentar la prescripción adquisitiva administrativa.
Es innecesario dictar ordenanzas individuales por cada inmuebles que se quiera adquirir por medio de la prescripción administrativa, ya que sería un desgaste innecesario y carente de sustento legal, para ello estará el procedimiento posterior mediante el cual se podrán controlar el cumplimiento de los requisitos que manda la ley, evitar los abusos del Estado y velar por la protección de los derechos de los particulares.
B. Antecedente de la posesión
El artículo 2 de la ley 24320 establece que la posesión ejercida por la Administración municipal o sus reparticiones descentralizadas o autárquicas y en su caso por sus antecesores, deberá surgir de informes de los respectivos organismos donde se especificará el origen de la posesión y el destino o afectación que haya tenido el inmueble poseído, agregando los antecedentes que obren en poder de la administración.
El régimen de la prueba en la Ley Provincial de Procedimiento Administrativo se encuentra influido por los principios de oficialidad y el debido proceso adjetivo. Ambos siempre con el objetivo y necesidad de esclarecer la verdad material o verdad jurídica objetiva.
El fin principal del procedimiento administrativo es tanto la realización del derecho como la satisfacción del interés público. Para poder cumplir con dicho fines, el procedimiento necesita entrar en contacto con la realidad del caso concreto que en él se ventila, pues si el funcionario no conoce exactamente sus características y circunstancias, no le es posible aplicar correctamente la norma legal que lo regula y declarar así los efectos jurídicos materiales que ella deben deducirse. Ese indispensable contacto con la realidad solo se obtiene mediante la prueba, único camino para que el funcionario conozca los hechos que le permiten adoptar la decisión legal y justa para cada caso concreto. (Aragoneses, año 1985)
La prueba prominente en el procedimiento de adquisición adquisitiva administrativa debe ser la de informes y dictámenes, como lo es en los procedimientos administrativos en general.
En consecuencia, es deber de la Administración requerir y que se produzcan por parte de los órganos con idoneidad en la materia los informes técnicos y los dictámenes necesarios para el esclarecimiento de los hechos y la verdad jurídica objetiva.
b) 1. La posesión
La ley establece como principio rector, la carga de la prueba de la posesión en cabeza de la administración, para lo cual el Estado municipal deberá acreditar en el marco del procedimiento administrativo planteado que se lleven adelante los extremos previstos en el art. 2351 del Código Civil ley N° 340 que establece: “Habrá Posesión de las cosas, cuando alguna persona, por si o por otro, tenga una cosa bajo su poder, con intención de someterla al derecho de propiedad”, y lo establecido en el art. 1908 y 1909 del Código Civil y Comercial que determina: “La relación de poder del sujeto con una cosa son la posesión y la tenencia” y que “Hay posesión cuando una persona, por si o por medio de otra, ejerce un poder de hecho sobre una cosa, comportándose como titular de un derecho real, lo sea o no”. Por lo que los elementos para que se dé la posesión del inmueble sujeto a prescripción adquisitiva administrativa son dos: el corpus y el animus dominis.
En la posesión se denomina “corpus” la ocupación material y actual de la cosa y esta ocupación significa apoderamiento, tener una cosa en nuestro poder, lo que implica que se tiene la posibilidad de disponer de ella en forma directa e inmediata. El “animus” es la voluntad especial del que pretende poseer, es el ánimo de servirse de la cosa para sus necesidades. Es el propósito exteriorizado por hechos concretos por el que posee la cosa, con ánimo de dueño. El animus consiste en el propósito de obrar como dueño material de ella.
La posesión con animus domini debe ser pública, pacífica, continua e ininterrumpida.
b) 2. Informes – Otros medios probatorios de organismos de la administración
El Estado municipal, debe acreditar y probar mediante informes de sus respectivas áreas y oficinas técnicas que detenta la posesión con ánimo de dueño del inmuebles a adquirír mediante la prescripción administrativa. Deberá acreditar que la posesión la ejerció en forma pública, pacífica e ininterrumpida durante el plazo de 20 años. El art. 1928 del Código Civil y Comercial establece: “Constituyen actos posesorios sobre la cosa los siguientes: su cultura, percepción de frutos, amojonamiento o impresión de signos materiales, mejora, exclusión de terceros y, en general, su apoderamiento por cualquier modo que se obtenga”.
Asimismo, el Estado podrá utilizar cualquier medio probatorio a los fines de acreditar lo que manda el art. 2 de la ley 24320. Podrá bastarse de prueba Testimonial, de actas labrabas por las autoridad administrativa con facultades para ello, con otros instrumentos producidos por organismos extraños a la Administración, como por ejemplos constancias emitidas por un juez de Paz o un escribano público, etcétera.
Además de ello, mediante estos medios probatorios deberá el Estado acreditar el origen de la posesión y el destino o afectación que haya tenido el inmueble poseído.
Los antecedentes recopilados durante el procedimiento administrativo deben ser emitidos por organismos y funcionarios competentes, donde consten expresamente las fechas, circunstancias y demás datos relevantes, debidamente certificadas por la autoridad administrativa correspondiente.
Estos medios probatorios van a servir como fundamento del Poder Ejecutivo municipal para emitir el acto administrativo mediante el cual se orden la prescripción adquisitiva administrativa.
C. Determinación del inmuebles – Plano de mensura
El art. 2 de la ley 24320 establece que “…cada inmueble será descripto con su ubicación, medida y linderos según plano de mensura, que se agregará…”.
Será fundamental, la descripción del inmueble objeto de prescripción adquisitiva administrativa, con todos los elementos necesario para su perfecto delimitación e individualización física.
Este es uno de los requisitos esenciales y fundamentales del instituto, la descripción catastral de la fracción a través de un plano de mensura del inmueble de interés.
El plano de mensura constituye un elemento fundamental para cumplir con el principio de especialidad o determinación del objeto sujeto a prescripción.
Este requisito de la ley se refiere al principio registral de “especialidad”, que significa que el inmueble debe ser perfectamente determinado, ya que constituye el objeto de los derechos reales a inscribirse.
La parcela como objeto registral y base de la organización del registro catastral, debe estar “determinada” en relación con su causa jurídica (dominio o posesión y la realidad de su ubicación, medidas lineales, superficiales y aún angulares y colindancias (territorialidad) (Art. 5° ley 26209). El efecto de este principio se proyecta en los registros de la Propiedad ya que le otorga precisiones al inmueble, su estado parcelario y fundamentalmente su relación con las descripciones dadas por los instrumentos donde obran los actos o negocios jurídicos registrados.
En el ámbito local, la Dirección de Catastro de la Provincia de Córdoba, mediante la resolución N° 1/2011, precisó los requisitos para la confección del plano de mensura apto para la prescripción administrativa. Estos, deberán cumplimentar con los mismos requisitos establecidos para la mensura para los juicios de usucapión.
D. Notificación – Publicidad
Es indispensable que el acto administrativo del departamento ejecutivo municipal mediante el cual se instruye el procedimiento administrativo tendiente a realizar la prescripción adquisitiva administrativa sea notificado a todos los que se consideren con derecho con el objeto de que comparezcan ante la administración con el objeto de hacer valer sus derechos.
Esta publicidad deberá hacerse por un medio fehaciente, ya sea mediante cédula de notificación o por medio de edictos para el caso de persona inciertas o de domicilios desconocidos, tal como lo establece el Capítulo XI de la Ley 6658 de Procedimiento Administrativo de la Provincia de Córdoba.
Esto cobra importante interés en especial respecto al posible ejercicio del derechos de defensa, ya que el particular que puede considerarse afectado en sus derechos no es parte en el procedimiento (como si sería en el caso de juicio) pero se le deben garantizar todos los extremos del debido proceso adjetivo administrativo, lo cual se manifiesta en la materialización de un expediente, en la posibilidad de tomar vista, de ofrecer y producir pruebas, etcétera.
*Abogado (Universidad Nacional de Córdoba, UNC). Profesor de Derecho Público Provincial y Municipal (UNC). Maestrando en Derecho Administrativo (UNC). Asesor del Ministerio de Transporte de la Nación y de las municipalidades de Villa Carlos Paz, Río Ceballos y San Antonio de Arredondo
